Większość ludzi ocenia bank przez oprocentowanie kredytu, wysokość prowizji, wygląd aplikacji albo liczbę placówek. Tymczasem o tym, jak wiele bank może pożyczyć, jakie aktywa opłaca mu się posiadać i jaką część strat powinien być w stanie pokryć własnym kapitałem, decyduje rozbudowany system regulacji tworzony poza codzienną debatą publiczną.
Jednym z jego najważniejszych elementów są standardy określane jako Basel I, Basel II i Basel III, po polsku nazywane również umowami albo regulacjami bazylejskimi.
Nie są one uchwalane przez światowy parlament. Nie istnieje także globalny urząd, który bezpośrednio nakazuje wszystkim bankom stosowanie identycznych zasad. Standardy powstają w ramach Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, skupiającego banki centralne i organy nadzoru z najważniejszych gospodarek świata.
Komitet nie posiada formalnej ponadnarodowej władzy, a jego ustalenia nie są same w sobie powszechnie obowiązującym prawem. Państwa i organizacje takie jak Unia Europejska wdrażają je jednak do własnych przepisów. W ten sposób dokument uzgodniony w Bazylei może wpływać na działalność banku w Warszawie, Frankfurcie, Londynie, Nowym Jorku, Tokio albo Singapurze.
To przykład globalnego zarządzania bez światowego rządu. Zasady formalnie pozostają dobrowolnymi standardami, lecz ich zignorowanie może podważyć wiarygodność krajowego systemu bankowego, utrudnić działalność banków za granicą i zwiększyć koszty finansowania.
Regulacje bazylejskie mają przede wszystkim sprawić, aby bank posiadał odpowiedni kapitał na pokrycie strat i nie upadł po pierwszym poważniejszym wstrząsie. Z czasem objęły również płynność, zadłużenie, ryzyko operacyjne, handel instrumentami finansowymi, wielkie ekspozycje oraz znaczenie banków systemowych.
Każda kolejna wersja była odpowiedzią na słabości poprzedniej. Basel I miał uporządkować podstawowe wymogi kapitałowe. Basel II próbował dokładniej mierzyć ryzyko. Basel III powstał po globalnym kryzysie finansowym, kiedy okazało się, że skomplikowane modele, wysokie ratingi i formalnie prawidłowe wskaźniki nie wystarczyły, aby uchronić system przed załamaniem.
Skąd wzięły się regulacje bazylejskie?
Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego został utworzony pod koniec 1974 roku przez prezesów banków centralnych państw Grupy Dziesięciu. Bezpośrednim impulsem były poważne zakłócenia na międzynarodowych rynkach walutowych i bankowych, w tym upadek zachodnioniemieckiego Bankhaus Herstatt.
Herstatt uczestniczył w transakcjach walutowych rozliczanych pomiędzy różnymi strefami czasowymi. Po zamknięciu banku część jego kontrahentów zdążyła już przekazać należną walutę, lecz nie otrzymała świadczenia zwrotnego. Przypadek pokazał, że problemy jednego banku mogą błyskawicznie przenosić się między państwami i systemami płatniczymi.
Komitet miał przede wszystkim poprawić współpracę pomiędzy krajowymi organami nadzoru. Chodziło o to, aby żaden międzynarodowy bank nie pozostawał poza kontrolą tylko dlatego, że prowadził działalność przez zagraniczne oddziały, spółki zależne i centra finansowe położone w kilku jurysdykcjach.
Początkowo koncentrowano się na podziale odpowiedzialności pomiędzy państwem, w którym bank posiada centralę, a państwem, w którym działa jego oddział. W latach 80. coraz ważniejszy stawał się jednak inny problem: spadający poziom kapitału największych banków międzynarodowych.
Kryzys zadłużeniowy w Ameryce Łacińskiej pokazał, że duże banki mogą posiadać ogromne ekspozycje kredytowe przy stosunkowo niewielkiej warstwie kapitału zdolnego pochłaniać straty. Poszczególne państwa stosowały przy tym odmienne definicje kapitału i inne wymogi, co prowadziło do konkurencji regulacyjnej.
Bank działający w kraju o łagodniejszych zasadach mógł finansować więcej aktywów przy mniejszym kapitale, a tym samym osiągać wyższą stopę zwrotu niż konkurent podlegający bardziej restrykcyjnemu nadzorowi.
Odpowiedzią była próba stworzenia wspólnego minimalnego standardu.
Kapitał banku nie jest tym samym co pieniądze klientów
Aby zrozumieć regulacje bazylejskie, trzeba wyjaśnić podstawową różnicę pomiędzy kapitałem a płynnością.
Kapitał banku nie jest workiem pieniędzy przechowywanym w sejfie ani określonym procentem wszystkich depozytów klientów. To przede wszystkim środki pochodzące od właścicieli banku i wypracowane, zatrzymane zyski, które mogą pochłaniać straty.
W dużym uproszczeniu bank posiada aktywa, takie jak kredyty, obligacje, gotówka i instrumenty finansowe. Finansuje je depozytami klientów, pożyczkami od innych instytucji, emisją własnego długu oraz kapitałem właścicielskim.
Jeżeli część kredytobiorców przestaje spłacać zobowiązania, wartość aktywów banku spada. Pierwszą warstwą, która powinna pochłonąć taką stratę, jest właśnie kapitał. Im większy jest w stosunku do ryzyka banku, tym większe straty można ponieść bez naruszenia depozytów i bez konieczności ratowania instytucji publicznymi pieniędzmi.
Załóżmy, że bank posiada aktywa warte 100 mln złotych, finansowane 92 mln złotych zobowiązań oraz 8 mln złotych kapitału. Jeżeli wartość aktywów spadnie o 4 mln złotych, bank nadal posiada więcej aktywów niż zobowiązań. Strata uszczupla kapitał, lecz instytucja pozostaje wypłacalna.
Jeśli jednak strata wyniesie 10 mln złotych, kapitał zostaje wyczerpany. Bank może stać się niewypłacalny, nawet jeżeli część jego aktywów przyniesie pieniądze dopiero za kilka lat.
Płynność dotyczy innego problemu. Bank może posiadać aktywa przewyższające zobowiązania, lecz nie mieć wystarczającej ilości szybko dostępnych pieniędzy, aby wypłacić klientów żądających natychmiastowego zwrotu depozytów.
Bank może więc być wypłacalny, ale niepłynny. Może też przez pewien czas posiadać płynność, mimo że jego rzeczywiste straty przekroczyły wartość kapitału.
Basel I i Basel II skupiały się przede wszystkim na kapitale. Basel III znacznie mocniej zajął się również płynnością i nadmiernym zadłużeniem.
Basel I – wspólne minimum kapitałowe
Pierwsze porozumienie kapitałowe zostało ogłoszone w 1988 roku. Jego głównym celem było ujednolicenie sposobu mierzenia kapitału największych międzynarodowych banków.
Basel I wprowadził minimalny wskaźnik kapitałowy wynoszący 8 procent aktywów ważonych ryzykiem. Państwa uczestniczące w porozumieniu miały doprowadzić swoje banki do spełnienia tego standardu do końca 1992 roku.
Kluczowe znaczenie ma tutaj określenie „aktywa ważone ryzykiem”. Bank nie musiał posiadać kapitału odpowiadającego 8 procentom całej nominalnej wartości aktywów. Poszczególne aktywa otrzymywały różne wagi w zależności od regulacyjnej oceny ich ryzyka.
Aktywo o wartości 100 mln złotych i wadze ryzyka wynoszącej 100 procent tworzyło 100 mln złotych aktywów ważonych ryzykiem. Przy wymogu 8 procent bank potrzebował do niego 8 mln złotych kapitału.
Jeżeli jednak takie samo aktywo otrzymywało wagę 50 procent, do obliczeń przyjmowano jedynie 50 mln złotych. Minimalny wymóg kapitałowy wynosił więc 4 mln złotych.
Przy wadze ryzyka równej zero aktywo nie zwiększało wymogu kapitałowego wynikającego ze wskaźnika opartego na ryzyku.
Dlaczego wprowadzono wagi ryzyka?
Zasadniczy pomysł był logiczny. Kredyt udzielony stabilnemu państwu nie powinien być traktowany identycznie jak niezabezpieczona pożyczka dla ryzykownego przedsiębiorstwa. Kredyt hipoteczny zabezpieczony nieruchomością może mieć inny profil strat niż finansowanie spekulacyjnego projektu.
Bez wag ryzyka bank potrzebowałby takiej samej ilości kapitału wobec każdego aktywa. Mogłoby to zachęcać go do wybierania najbardziej ryzykownych inwestycji, ponieważ potencjalnie wyższy zysk nie wiązałby się z wyższym wymogiem kapitałowym.
Basel I podzielił ekspozycje na szerokie kategorie. Był to system stosunkowo prosty i możliwy do wdrożenia w różnych państwach.
Ta prostota była jednocześnie jego największą słabością.
Jedna kategoria, bardzo różne ryzyko
Dwa kredyty mogły formalnie należeć do tej samej kategorii i otrzymywać identyczną wagę, mimo że prawdopodobieństwo straty było zupełnie inne.
Solidne przedsiębiorstwo o stabilnych przepływach pieniężnych mogło być traktowane podobnie jak firma znajdująca się na granicy niewypłacalności. Regulacja nie zawsze odpowiednio rozróżniała ich rzeczywiste ryzyko.
Powstawała zachęta, aby w ramach tej samej kategorii wybierać aktywa przynoszące wyższy zysk, nawet jeśli były bardziej ryzykowne. Skoro wymóg kapitałowy był podobny, bankowi bardziej opłacało się udzielić droższego kredytu słabszemu klientowi niż tańszego kredytu klientowi bardzo bezpiecznemu.
Banki zaczęły także przekształcać swoje bilanse w taki sposób, aby formalnie obniżać aktywa ważone ryzykiem. Rozwijała się sekurytyzacja, instrumenty pozabilansowe oraz różne formy przenoszenia ekspozycji.
Ryzyko ekonomiczne nie zawsze znikało. Czasami zmieniała się jedynie jego forma prawna i księgowa.
Preferencje dla długu państwowego
Jednym z najbardziej kontrowersyjnych elementów systemu pozostaje traktowanie obligacji państwowych.
W Basel I ekspozycje wobec państw należących do OECD mogły otrzymywać wagę ryzyka równą zero, podczas gdy ekspozycje wobec wielu państw spoza tej organizacji traktowano znacznie surowiej.
Późniejsze regulacje zmieniły ten prosty podział. Nadal jednak krajowe organy mogą stosować preferencyjne wagi wobec długu własnego państwa, zwłaszcza gdy jest on denominowany i finansowany w walucie krajowej.
Takie rozwiązanie ma praktyczne uzasadnienie. Państwo emitujące dług we własnej walucie dysponuje możliwościami, których nie posiada prywatne przedsiębiorstwo. Obligacje skarbowe pełnią również ważną rolę jako zabezpieczenie transakcji i aktywo płynne.
Preferencje tworzą jednak silną zachętę, aby banki kupowały dług publiczny. Finansowanie państwa może wymagać mniejszej ilości kapitału niż kredyt dla przedsiębiorstwa, mimo że historia zna przypadki restrukturyzacji i niewypłacalności państw.
Powstaje w ten sposób więź między bankami