W amerykańskiej polityce decyzja rzadko zaczyna się w chwili głosowania w Kongresie albo podpisania dokumentu przez prezydenta. Zanim pojawi się ustawa, strategia bezpieczeństwa, reforma podatkowa lub nowy kierunek polityki zagranicznej, wcześniej ktoś musi zdefiniować problem, opisać możliwe rozwiązania i nadać debacie język, którym zaczną posługiwać się urzędnicy, komentatorzy oraz politycy.
Brookings Institution od ponad wieku działa właśnie na tym etapie. Nie jest częścią rządu Stanów Zjednoczonych, nie ma formalnej władzy ustawodawczej i nie podejmuje decyzji w imieniu państwa. A jednak należy do najważniejszych instytucji eksperckich w Waszyngtonie, ponieważ jego badacze regularnie uczestniczą w rozmowie o tym, jak USA powinny prowadzić politykę gospodarczą, społeczną, zagraniczną i instytucjonalną.
Brookings jest miejscem, w którym wiedza ekspercka spotyka się z realnym procesem politycznym. Jego znaczenie nie polega na wydawaniu poleceń, lecz na czymś bardziej subtelnym: na przygotowywaniu gruntu pod decyzje, porządkowaniu sporów i dostarczaniu rekomendacji tym, którzy znajdują się bliżej formalnej władzy.
Instytucja stworzona po to, by usprawniać państwo
Początki Brookings sięgają 1916 roku, gdy Robert S. Brookings powołał Institute for Government Research. Był to okres, w którym Stany Zjednoczone wchodziły w epokę coraz bardziej złożonego państwa federalnego. Rosły administracja, zakres regulacji i znaczenie profesjonalnego zarządzania publicznego. Polityka przestawała być wyłącznie sprawą partyjnych sporów. Coraz częściej przedstawiano ją jako obszar wymagający analizy, specjalistycznej wiedzy i długofalowego planowania.
Robert S. Brookings należał do ludzi przekonanych, że rząd federalny potrzebuje zaplecza, które będzie badać jego funkcjonowanie i podpowiadać, jak działać skuteczniej. W 1927 roku Institute for Government Research połączył się z dwiema kolejnymi instytucjami finansowanymi przez Brookingsa: Institute of Economics oraz Robert Brookings Graduate School of Economics and Government. Tak powstała Brookings Institution.
To ważne, bo pokazuje pierwotny sens tej instytucji. Brookings nie został zaprojektowany jako organizacja stojąca daleko od państwa. Od początku miał zajmować się polityką publiczną i praktyką rządzenia. Nie po to, by przejąć władzę, ale po to, by dostarczać jej narzędzi, analiz i argumentów.
Ten model przetrwał ponad sto lat. Zmieniły się tematy, skala i media, ale zasadnicza funkcja pozostała podobna: Brookings chce być miejscem, które pomaga decydentom poruszać się w świecie skomplikowanych problemów publicznych.
Brookings nie tylko publikuje. Brookings pracuje z decydentami
Najprościej byłoby powiedzieć, że Brookings „wydaje raporty”. To prawda, ale zbyt mała. Dzisiejszy Brookings prowadzi badania, publikuje komentarze, organizuje konferencje i panele, a równocześnie utrzymuje regularne kanały kontaktu z politykami, urzędnikami oraz pracownikami Kongresu.
Instytucja posiada własny obszar działalności określany jako Government Affairs at Brookings. Jego zadaniem jest ułatwianie kontaktu między badaczami Brookings a decydentami. Brookings wprost wskazuje, że jego eksperci:
- prowadzą briefingi dla polityków,
- składają zeznania przed Kongresem,
- udzielają technicznego wsparcia na prośbę instytucji publicznych,
- biorą udział w przesłuchaniach terenowych,
- goszczą członków Kongresu i przedstawicieli administracji podczas wydarzeń organizowanych przez think tank.
To jest klucz do zrozumienia wpływu Brookings. Instytucja nie tylko tworzy teksty, które mogą przeczytać politycy. Ona buduje bezpośredni obieg eksperckiej wiedzy między własnym zapleczem a formalnymi instytucjami władzy.
W 2026 roku badacze Brookings składali zeznania m.in. w sprawie reformy Social Security oraz amerykańskiej zależności od Chin w obszarze łańcuchów dostaw leków. To bardzo różne tematy, ale oba pokazują ten sam mechanizm: ekspert instytucji eksperckiej staje przed organem politycznym i pomaga wytwarzać język przyszłych decyzji.
Główne obszary wpływu
Brookings nie jest ośrodkiem jednej sprawy. Jego znaczenie wynika także z tego, że zajmuje się kilkoma podstawowymi obszarami działania nowoczesnego państwa.
Gospodarka i polityka fiskalna
Program Economic Studies analizuje kwestie wzrostu gospodarczego, inflacji, rynku pracy, długu publicznego, polityki podatkowej, systemu emerytalnego i działania amerykańskiej gospodarki. To obszar szczególnie bliski decyzjom administracji, Rezerwy Federalnej i Kongresu.
Nieprzypadkowo z Brookings związane były lub są osoby z najwyższych szczebli amerykańskiej polityki gospodarczej, w tym Janet Yellen oraz Cecilia Rouse. Instytucja działa więc nie tylko jako komentator gospodarki, ale jako jeden z punktów, w których spotykają się akademicka ekonomia, państwowa praktyka i debata publiczna.
Polityka zagraniczna i bezpieczeństwo
Program Foreign Policy zajmuje się m.in. Chinami, Rosją, Ukrainą, Europą, NATO, Bliskim Wschodem, rywalizacją mocarstw i porządkiem międzynarodowym. Dla amerykańskiego państwa są to tematy centralne, a nie poboczne.
Analizy Brookings nie są oficjalną polityką USA, ale uczestniczą w środowisku, w którym ta polityka jest opisywana, przygotowywana i uzasadniana. W przypadku takich tematów jak odstraszanie Rosji, przyszłość relacji transatlantyckich, polityka wobec Chin czy pozycja USA na Bliskim Wschodzie wpływ think tanków działa często jeszcze przed publikacją rządowych dokumentów.
Państwo, demokracja i technologia
Governance Studies koncentruje się na instytucjach państwa, wyborach, funkcjonowaniu Kongresu, jakości demokracji, sądownictwie, regulacjach technologicznych i zmianach w administracji. To szczególnie ważne w okresie, gdy amerykańska polityka staje się coraz bardziej spolaryzowana, a spory o praworządność, dezinformację, sztuczną inteligencję i platformy cyfrowe przestają być tematami pobocznymi.
Rozwój globalny i miasta
Brookings zajmuje się również gospodarką światową, zadłużeniem krajów rozwijających się, pomocą rozwojową, polityką miejską, infrastrukturą i regionalnym rozwojem gospodarczym. W ten sposób instytucja obejmuje zarówno poziom globalny, jak i lokalny — od rywalizacji mocarstw po politykę aglomeracji i amerykańskich regionów.
Kadry krążące między Brookings a państwem
Jednym z najważniejszych mechanizmów wpływu Brookings jest obieg ludzi. W amerykańskiej polityce eksperci, urzędnicy, profesorowie, doradcy i liderzy think tanków regularnie przechodzą między światem instytucji publicznych a zapleczem analitycznym. Brookings jest jednym z najważniejszych punktów takiej rotacji.
Cecilia Rouse, obecna prezes Brookings, zanim objęła tę funkcję, była przewodniczącą Council of Economic Advisers w administracji Joe Bidena. Wcześniej pracowała także w administracjach Billa Clintona i Baracka Obamy. Jej droga zawodowa dobrze pokazuje, jak blisko mogą znajdować się światy akademii, administracji i think tanków.
Janet Yellen była szefową Rezerwy Federalnej, następnie dołączyła do Brookings jako distinguished fellow, później została sekretarz skarbu USA w administracji Bidena, a po zakończeniu kadencji ponownie wróciła do Brookings w 2025 roku. To niemal modelowy przykład krążenia pomiędzy najwyższą polityką gospodarczą a instytucją ekspercką.
Taki obieg nie musi oznaczać niczego nagannego. Państwo potrzebuje specjalistów, a think tanki korzystają z doświadczenia ludzi, którzy znają administrację od środka. Jednocześnie nie wolno ignorować konsekwencji. Brookings nie tylko komentuje politykę z zewnątrz. Jest częścią środowiska, które tę politykę współtworzy, a następnie opisuje i ocenia.
To powoduje, że instytucja zyskuje wpływ większy niż zwykła redakcja czy uniwersyteckie centrum badawcze. Ma dostęp do ludzi, którzy podejmowali decyzje, rozumie mechanikę państwa i może szybko przekładać doświadczenie instytucjonalne na nowe rekomendacje.
Wpływ przez przygotowywanie pola debaty
Władza think tanku rzadko polega na bezpośrednim przesądzeniu jednej decyzji. Częściej działa przez przygotowanie ramy, w której później toczy się spór.
Jeżeli raport definiuje problem jako „spadek konkurencyjności USA wobec Chin”, to dalsza debata koncentruje się na tym, jak tę konkurencyjność odbudować. Jeżeli analiza mówi o „konieczności reformy Social Security”, to dyskusja zaczyna się od pytania, jakie rozwiązanie jest najlepsze, a nie od pytania, czy diagnoza w pełni oddaje rzeczywistość. Jeżeli opracowanie opisuje Ukrainę jako kluczowy test wiarygodności Zachodu, to polityczne opcje zaczynają być mierzone właśnie tą miarą.
Brookings nie jest jedyną instytucją, która działa w ten sposób. Ale należy do tych najbardziej wpływowych, ponieważ jego raporty często trafiają do ludzi mających realne znaczenie w procesie politycznym.
To właśnie na tym poziomie Brookings staje się zapleczem amerykańskiej polityki. Nie przez tajne sterowanie, lecz przez wytwarzanie pojęć, diagnoz i rekomendacji, które później funkcjonują w głównym nurcie debaty.
Centrum, nie margines
Brookings przedstawia się jako instytucja niezależna i bezpartyjna. Ta cecha jest dla niego kluczowa. W przeciwieństwie do organizacji silnie utożsamianych z konkretnymi środowiskami ideowymi, Brookings buduje pozycję jako ośrodek profesjonalnego centrum.
Nie oznacza to braku założeń. Instytucja porusza się w świecie, w którym:
- państwo federalne odgrywa trwałą rolę w gospodarce i polityce społecznej,
- ekspercka wiedza ma być ważnym elementem rządzenia,
- Stany Zjednoczone pozostają centralnym aktorem porządku międzynarodowego,
- reformuje się system raczej od środka, niż podważa jego podstawy.
To dlatego Brookings jest bliższy amerykańskiemu establishmentowi niż radykalnym nurtom z lewej lub prawej strony. Wiele jego analiz nie broni konkretnej partii, ale mieści się w obrębie tego, co w Waszyngtonie uchodzi za odpowiedzialny, instytucjonalny główny nurt.
Ta pozycja daje wpływ. Rekomendacja spoza systemu może zostać łatwo zignorowana jako zbyt skrajna. Rekomendacja wychodząca z Brookings ma większą szansę zostać potraktowana jako poważny wkład do polityki.
Finansowanie i pytanie o niezależność
Brookings deklaruje silne przywiązanie do niezależności badawczej. Publikuje polityki integralności, raporty roczne, sprawozdania finansowe oraz informacje o darczyńcach. Instytucja podkreśla, że badacze zachowują niezależność intelektualną, a sponsorzy nie mogą kupować wyników badań.
To ważne i należy to odnotować. Ale temat nie kończy się na formalnych zasadach. Każdy think tank potrzebuje pieniędzy, a pieniądze mogą wpływać na instytucję nie tylko przez próbę ingerencji w treść raportu.
Wpływ może działać subtelniej:
- przez finansowanie określonych centrów,
- przez wspieranie konkretnych obszarów badań,
- przez wieloletnie granty dla tematów ważnych z perspektywy donorów,
- przez tworzenie otoczenia, w którym niektóre pytania pojawiają się częściej niż inne.
Dlatego nie wystarczy pytać: czy sponsor podyktował autorowi wniosek? Znacznie ciekawsze jest pytanie: czy źródła finansowania wpływają na mapę tematów, które organizacja uznaje za najważniejsze i najbardziej warte długofalowej pracy?
W przypadku instytucji tak bliskiej polityce publicznej to pytanie ma szczególne znaczenie.
Zagraniczne pieniądze i sprawa Kataru
Najbardziej wrażliwym obszarem finansowania Brookings były środki zagraniczne. Sama instytucja przyznaje, że w przeszłości otrzymywała wsparcie od rządu Kataru na działalność badawczą i wydarzenia. Jednocześnie podaje, że nie odnowiła tego finansowania po 2017 roku, a później zdecydowała o zamknięciu Brookings Doha Center, działającego od 2007 roku.
Temat powrócił z dużą siłą w 2022 roku, gdy ówczesny prezes Brookings, John Allen, zrezygnował ze stanowiska po ujawnieniu federalnego śledztwa dotyczącego jego osobistego zaangażowania w działania na rzecz Kataru z okresu wcześniejszego niż kierowanie instytucją. Brookings podkreślało, że samo nie było przedmiotem śledztwa. W 2023 roku Associated Press poinformowała, że Departament Sprawiedliwości zakończył postępowanie wobec Allena bez postawienia mu zarzutów.
Nie jest uczciwe przedstawianie tej sprawy jako dowodu, że Brookings działał na zlecenie Kataru. Równie nieuczciwe byłoby uznanie jej za epizod bez znaczenia. Pokazała bowiem, jak poważne ryzyko reputacyjne powstaje wtedy, gdy wpływowa instytucja ekspercka, działająca przy samym centrum polityki zagranicznej USA, łączy się z zagranicznym finansowaniem i osobistymi relacjami swoich liderów.
W think tankach przejrzystość nie jest dodatkiem do wiarygodności. Jest jednym z jej warunków.
Dlaczego Brookings ma znaczenie także poza USA
Brookings koncentruje się na amerykańskiej polityce, ale Stany Zjednoczone są państwem, którego decyzje oddziałują daleko poza własne granice. Kiedy instytucja tak bliska Waszyngtonowi analizuje przyszłość NATO, stosunki USA–Chiny, wsparcie dla Ukrainy, politykę wobec Europy czy system światowego handlu, te analizy interesują nie tylko amerykańskich urzędników.
Dla Polski Brookings ma znaczenie, bo jest jednym z miejsc, w których można obserwować jak część amerykańskiego establishmentu myśli o Europie Środkowej, Rosji, bezpieczeństwie transatlantyckim i roli USA w regionie.
Nie chodzi o to, że raport Brookings automatycznie staje się polityką Stanów Zjednoczonych. Tak to nie działa. Chodzi o to, że instytucje takie jak Brookings pomagają budować intelektualne zaplecze polityki, która później może przełożyć się na decyzje Białego Domu, Departamentu Stanu, Pentagonu albo Kongresu.
Zaplecze eksperckie amerykańskiej polityki
Brookings Institution nie jest niewidzialnym rządem, ale nie jest też zwykłą organizacją publikującą raporty dla wąskiego grona specjalistów. To jedna z najważniejszych instytucji waszyngtońskiego zaplecza eksperckiego — głęboko osadzona w świecie administracji, Kongresu, elit gospodarczych i polityki międzynarodowej.
Jej wpływ działa przed decyzją. Pojawia się wtedy, gdy określa się wagę problemu, porównuje możliwe rozwiązania, wybiera język diagnozy i przygotowuje rekomendacje, które mogą następnie wejść do głównego nurtu polityki publicz