Traktat lizboński nie stworzył Unii Europejskiej.
Nie był też pierwszym dokumentem, który poszerzył jej kompetencje, wzmocnił Parlament Europejski albo ograniczył znaczenie jednomyślności w Radzie.
A jednak to właśnie on ukształtował Unię w formie, którą w zasadniczym zrębie znamy dzisiaj.
Podpisany 13 grudnia 2007 roku i obowiązujący od 1 grudnia 2009 roku, Traktat lizboński przebudował instytucjonalny rdzeń integracji europejskiej. Zlikwidował dawny system trzech filarów, nadał Unii jednolitą osobowość prawną, wzmocnił Parlament Europejski, uczynił Radę Europejską pełnoprawną instytucją UE, wprowadził stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i połączył część narzędzi polityki zagranicznej w nowym urzędzie Wysokiego Przedstawiciela.
Zmienił także sposób podejmowania decyzji. Rozszerzył stosowanie większości kwalifikowanej, wprowadził system podwójnej większości w Radzie, uporządkował katalog kompetencji Unii i nadał prawnie wiążący charakter Karcie praw podstawowych.
To był traktat o sprawności działania. Ale nie tylko.
Był również traktatem o nowym rozłożeniu wpływu:
- między państwami członkowskimi a instytucjami unijnymi,
- między Radą a Parlamentem,
- między dużymi i mniejszymi państwami,
- między polityką narodową a europejskim poziomem decydowania.
Dlatego Lizbona pozostaje jednym z najbardziej znaczących traktatów w historii Unii. Nie dlatego, że wszystko zmieniła w jednym ruchu. Dlatego, że zebrała, utrwaliła i rozwinęła kilka długich procesów integracyjnych w spójną konstrukcję, która do dziś wyznacza sposób działania UE.
Po Nicei: Unia była większa, ale instytucje coraz cięższe
Traktat lizboński nie pojawił się znikąd. Był odpowiedzią na problemy, których nie rozwiązały wcześniejsze reformy.
Traktat z Nicei, podpisany w 2001 roku, miał przygotować Unię do wielkiego rozszerzenia na Wschód. Przebudował ważenie głosów w Radzie, zmienił zasady dotyczące Komisji Europejskiej i dostosował liczbę mandatów w Parlamencie Europejskim. Dzięki temu formalnie umożliwił przyjęcie nowych państw członkowskich.
Jednak już w chwili jego przyjęcia wielu polityków i ekspertów uważało, że jest to reforma niepełna. Nicea pozwalała rozszerzyć Unię, ale nie rozwiązywała wystarczająco dobrze pytania, jak ma działać organizacja licząca wkrótce 25, a następnie 27 państw.
Problemy były dobrze widoczne:
- skomplikowane procedury decyzyjne,
- niejasna struktura filarowa po Maastricht,
- rosnące znaczenie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa bez dostatecznie spójnych narzędzi,
- ograniczona przejrzystość systemu traktatowego,
- spór o to, jak wzmocnić demokratyczną legitymację Unii.
W odpowiedzi na te napięcia rozpoczęto prace nad szerszą reformą ustrojową. Ich pierwszym efektem nie była Lizbona, lecz projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
Konstytucja dla Europy odrzucona
W pierwszych latach XXI wieku elity unijne próbowały uporządkować cały system traktatowy w bardziej przejrzystej i symbolicznie mocniejszej formie.
W 2004 roku podpisano Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Miał on zastąpić dotychczasowe traktaty jednym dokumentem, nadać Unii czytelniejszą strukturę, wprowadzić nowe zasady instytucjonalne i mocniej podkreślić jej polityczny charakter.
Projekt zawierał m.in.:
- stałego przewodniczącego Rady Europejskiej,
- unijnego ministra spraw zagranicznych,
- nadanie mocy prawnej Karcie praw podstawowych,
- uproszczenie systemu aktów prawnych,
- rozszerzenie głosowania większościowego,
- większą rolę Parlamentu Europejskiego.
Traktat konstytucyjny został jednak odrzucony w referendach we Francji i Holandii w maju i czerwcu 2005 roku.
Był to poważny wstrząs polityczny. Dwa państwa założycielskie integracji europejskiej odrzuciły dokument, który miał stać się symbolicznym zwieńczeniem dotychczasowego procesu.
Po referendach ogłoszono okres refleksji. Nie porzucono jednak głównego celu reformy. Zamiast budować nowy traktat o konstytucyjnej nazwie, postanowiono przygotować traktat reformujący, który zachowa znaczną część rozwiązań instytucjonalnych, ale przyjmie inną formę prawną i polityczną.
Tak narodził się Traktat lizboński.
Lizbona a odrzucona konstytucja – co naprawdę wróciło
W debacie publicznej często pojawia się stwierdzenie, że Lizbona była po prostu „Konstytucją dla Europy pod inną nazwą”.
To hasło trafia w ważny problem, ale wymaga doprecyzowania.
Traktat lizboński rzeczywiście przejął wiele kluczowych rozwiązań z odrzuconego traktatu konstytucyjnego. Zachowano m.in.:
- stałego przewodniczącego Rady Europejskiej,
- rozbudowanego Wysokiego Przedstawiciela ds. zagranicznych, choć bez nazwy „minister”,
- nadanie Karcie praw podstawowych tej samej wartości prawnej co traktatom,
- rozszerzenie zwykłej procedury ustawodawczej,
- nowy system głosowania podwójną większością,
- jednolitą osobowość prawną Unii,
- większą rolę parlamentów narodowych.
Jednocześnie Lizbona różniła się od Konstytucji w kilku ważnych punktach.
Nie zastąpiła wszystkich wcześniejszych traktatów jednym dokumentem. Zamiast tego zmieniła Traktat o Unii Europejskiej i dawny Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, przemianowany na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Zrezygnowano też z części symboliki konstytucyjnej:
- nie użyto nazwy „konstytucja”,
- nie wpisano do traktatów symboli Unii jako elementu ustrojowego,
- zrezygnowano z określenia „minister spraw zagranicznych UE”.
Spór dotyczy więc nie tego, czy między oboma dokumentami istniała ciągłość — bo istniała. Dotyczy tego, jak ją ocenić.
Zwolennicy Lizbony twierdzili, że po odrzuceniu konstytucji należało ocalić potrzebne reformy instytucjonalne, ale bez nadmiernej symboliki politycznej. Krytycy odpowiadali, że rdzeń odrzuconego projektu wrócił w formie trudniejszej do odrzucenia przez społeczeństwa, ponieważ większość państw ratyfikowała Lizbonę parlamentarnie.
Nie trzeba przesądzać tego sporu jednym zdaniem. Wystarczy zauważyć, że Traktat lizboński był polityczną kontynuacją procesu zatrzymanego w 2005 roku, choć ubraną w inną formę prawną.
Unia z jednolitą osobowością prawną
Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych przez Lizbonę było nadanie Unii Europejskiej jednolitej osobowości prawnej.
Przed 2009 rokiem osobowość prawną posiadały Wspólnoty Europejskie, natomiast sama Unia utworzona przez Maastricht była konstrukcją bardziej złożoną, opartą na filarach i nieposiadającą jednolitego statusu prawnego w całym zakresie swojego działania.
Lizbona zmieniła ten stan. Od tej chwili:
- Unia Europejska mogła zawierać umowy międzynarodowe jako jeden podmiot,
- mogła wstępować do organizacji międzynarodowych, o ile pozwalały na to przepisy,
- stała się czytelniejszym aktorem prawa międzynarodowego.
Nie oznaczało to, że UE stała się państwem. Nie otrzymała ogólnej suwerenności zastępującej państwa członkowskie. Nadal działa wyłącznie w granicach kompetencji powierzonych jej w traktatach.
Ale w sensie prawnym i międzynarodowym jej pozycja została wzmocniona. Zamiast kilku nakładających się konstrukcji pojawiła się jedna Unia, która może występować na zewnątrz w bardziej jednolitej formie.
Koniec systemu filarowego
Traktat lizboński zlikwidował także strukturę trzech filarów, wprowadzoną przez Maastricht.
Przez kilkanaście lat Unia działała w trzech odmiennych porządkach:
- filar wspólnotowy, dotyczący m.in. rynku wewnętrznego i polityk gospodarczych,
- Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa,
- współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych.
Każdy z tych obszarów miał inną logikę. W pierwszym większą rolę odgrywały Komisja, Parlament i Trybunał. W drugim i trzecim silniejszą pozycję zachowywały rządy państw członkowskich.
Lizbona uprościła ten model.
Polityki dotąd rozdzielone między filary zostały włączone do jednolitej konstrukcji Unii. Szczególnie istotne było włączenie dawnego trzeciego filaru — policyjnej i sądowej współpracy w sprawach karnych — do szerszego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Nie oznaczało to pełnego ujednolicenia wszystkiego. Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa nadal zachowała wiele cech międzyrządowych. Ale stary, bardzo skomplikowany podział filarowy przestał istnieć.
Była to reforma, która z pozoru upraszczała strukturę. W praktyce wzmacniała także możliwość rozwijania wspólnych polityk w obszarach wcześniej bardziej odseparowanych od głównego nurtu prawa UE.
Nowy układ traktatów: TEU i TFUE
Po Lizbonie podstawę prawną Unii tworzą przede wszystkim dwa główne traktaty:
- Traktat o Unii Europejskiej,
- Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Pierwszy określa podstawowe zasady, cele, wartości i główne elementy architektury instytucjonalnej Unii.
Drugi zawiera bardziej szczegółowe przepisy dotyczące jej polityk, procedur i zakresów działania.
Ten podział nie uczynił unijnego prawa prostym dla przeciętnego obywatela. Traktaty po Lizbonie nadal pozostają dokumentami złożonymi i trudnymi w lekturze. Ale z punktu widzenia konstrukcji prawnej system stał się bardziej uporządkowany niż w epoce filarów i nakładających się wspólnot.
Kompetencje Unii zapisane wyraźniej
Jednym z ważnych efektów Lizbony było uporządkowanie kategorii kompetencji Unii Europejskiej.
Traktaty zaczęły wyraźnie rozróżniać:
- kompetencje wyłączne, w których tylko Unia może stanowić prawo,
- kompetencje dzielone, w których prawo mogą przyjmować zarówno Unia, jak i państwa członkowskie, dopóki Unia nie skorzysta z własnych uprawnień,
- kompetencje wspierające, koordynujące i uzupełniające, w których UE może pomagać państwom, ale nie zastępuje ich polityk.
To miało duże znaczenie polityczne. Jednym z częstych zarzutów wobec integracji było bowiem przekonanie, że Unia nieustannie rozszerza swoje kompetencje bez czytelnego podziału zadań.
Lizbona próbowała ten obraz uporządkować. W traktatach mocniej podkreślono zasadę przyznania: Unia działa tylko w granicach kompetencji powierzonych jej przez państwa członkowskie.
Jednocześnie samo sklasyfikowanie kompetencji nie kończy sporów. W praktyce ogromne znaczenie ma to, jak szeroko interpretowane są poszczególne podstawy prawne, jak działa orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz jak daleko instytucje unijne chcą wykorzystywać przyznane im instrumenty.
Lizbona uporządkowała mapę kompetencji. Nie zakończyła sporów o ich granice.
Rada Europejska staje się pełnoprawną instytucją
Przed Lizboną Rada Europejska, czyli spotkania szefów państw lub rządów, odgrywała kluczową rolę polityczną, ale jej status traktatowy był mniej wyraźny niż po 2009 roku.
Traktat lizboński uznał Radę Europejską za jedną z instytucji Unii.
Jej podstawowym zadaniem stało się nadawanie UE ogólnych kierunków politycznych i priorytetów. Nie pełni ona typowej funkcji ustawodawczej, ale w realnej polityce unijnej jest miejscem, gdzie zapadają najważniejsze strategiczne rozstrzygnięcia.
Lizbona dodatkowo wprowadziła urząd stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego na kadencję trwającą dwa i pół roku, z możliwością jednego ponownego wyboru.
Wcześniej przewodnictwo w Radzie Europejskiej zmieniało się wraz z rotacyjną prezydencją państw członkowskich. Nowa funkcja miała zapewnić:
- większą ciągłość pracy,
- lepszą koordynację szczytów,
- bardziej rozpoznawalną reprezentację polityczną Unii na zewnątrz.
Pierwszym stałym przewodniczącym został Herman Van Rompuy.
Zmiana miała wymiar praktyczny, ale również polityczny. Rada Europejska stała się jeszcze wyraźniejszym centrum kierunkowego zarządzania Unią. W czasie późniejszych kryzysów — finansowego, migracyjnego, pandemicznego czy