Traktat lizboński – reforma instytucji i nowy układ władzy

391

Traktat lizboński nie stworzył Unii Europejskiej.

Nie był też pierwszym dokumentem, który poszerzył jej kompetencje, wzmocnił Parlament Europejski albo ograniczył znaczenie jednomyślności w Radzie.

A jednak to właśnie on ukształtował Unię w formie, którą w zasadniczym zrębie znamy dzisiaj.

Podpisany 13 grudnia 2007 roku i obowiązujący od 1 grudnia 2009 roku, Traktat lizboński przebudował instytucjonalny rdzeń integracji europejskiej. Zlikwidował dawny system trzech filarów, nadał Unii jednolitą osobowość prawną, wzmocnił Parlament Europejski, uczynił Radę Europejską pełnoprawną instytucją UE, wprowadził stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i połączył część narzędzi polityki zagranicznej w nowym urzędzie Wysokiego Przedstawiciela.

Zmienił także sposób podejmowania decyzji. Rozszerzył stosowanie większości kwalifikowanej, wprowadził system podwójnej większości w Radzie, uporządkował katalog kompetencji Unii i nadał prawnie wiążący charakter Karcie praw podstawowych.

To był traktat o sprawności działania. Ale nie tylko.

Był również traktatem o nowym rozłożeniu wpływu:

• między państwami członkowskimi a instytucjami unijnymi,
• między Radą a Parlamentem,
• między dużymi i mniejszymi państwami,
• między polityką narodową a europejskim poziomem decydowania.

Dlatego Lizbona pozostaje jednym z najbardziej znaczących traktatów w historii Unii. Nie dlatego, że wszystko zmieniła w jednym ruchu. Dlatego, że zebrała, utrwaliła i rozwinęła kilka długich procesów integracyjnych w spójną konstrukcję, która do dziś wyznacza sposób działania UE.

Po Nicei: Unia była większa, ale instytucje coraz cięższe

Traktat lizboński nie pojawił się znikąd. Był odpowiedzią na problemy, których nie rozwiązały wcześniejsze reformy.

Traktat z Nicei, podpisany w 2001 roku, miał przygotować Unię do wielkiego rozszerzenia na Wschód. Przebudował ważenie głosów w Radzie, zmienił zasady dotyczące Komisji Europejskiej i dostosował liczbę mandatów w Parlamencie Europejskim. Dzięki temu formalnie umożliwił przyjęcie nowych państw członkowskich.

Jednak już w chwili jego przyjęcia wielu polityków i ekspertów uważało, że jest to reforma niepełna. Nicea pozwalała rozszerzyć Unię, ale nie rozwiązywała wystarczająco dobrze pytania, jak ma działać organizacja licząca wkrótce 25, a następnie 27 państw.

Problemy były dobrze widoczne:

• skomplikowane procedury decyzyjne,
• niejasna struktura filarowa po Maastricht,
• rosnące znaczenie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa bez dostatecznie spójnych narzędzi,
• ograniczona przejrzystość systemu traktatowego,
• spór o to, jak wzmocnić demokratyczną legitymację Unii.

W odpowiedzi na te napięcia rozpoczęto prace nad szerszą reformą ustrojową. Ich pierwszym efektem nie była Lizbona, lecz projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.

Konstytucja dla Europy odrzucona

W pierwszych latach XXI wieku elity unijne próbowały uporządkować cały system traktatowy w bardziej przejrzystej i symbolicznie mocniejszej formie.

W 2004 roku podpisano Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Miał on zastąpić dotychczasowe traktaty jednym dokumentem, nadać Unii czytelniejszą strukturę, wprowadzić nowe zasady instytucjonalne i mocniej podkreślić jej polityczny charakter.

Projekt zawierał m.in.:

• stałego przewodniczącego Rady Europejskiej,
• unijnego ministra spraw zagranicznych,
• nadanie mocy prawnej Karcie praw podstawowych,
• uproszczenie systemu aktów prawnych,
• rozszerzenie głosowania większościowego,
• większą rolę Parlamentu Europejskiego.

Traktat konstytucyjny został jednak odrzucony w referendach we Francji i Holandii w maju i czerwcu 2005 roku.

Był to poważny wstrząs polityczny. Dwa państwa założycielskie integracji europejskiej odrzuciły dokument, który miał stać się symbolicznym zwieńczeniem dotychczasowego procesu.

Po referendach ogłoszono okres refleksji. Nie porzucono jednak głównego celu reformy. Zamiast budować nowy traktat o konstytucyjnej nazwie, postanowiono przygotować traktat reformujący, który zachowa znaczną część rozwiązań instytucjonalnych, ale przyjmie inną formę prawną i polityczną.

Tak narodził się Traktat lizboński.

Lizbona a odrzucona konstytucja – co naprawdę wróciło

W debacie publicznej często pojawia się stwierdzenie, że Lizbona była po prostu „Konstytucją dla Europy pod inną nazwą”.

To hasło trafia w ważny problem, ale wymaga doprecyzowania.

Traktat lizboński rzeczywiście przejął wiele kluczowych rozwiązań z odrzuconego traktatu konstytucyjnego. Zachowano m.in.:

• stałego przewodniczącego Rady Europejskiej,
• rozbudowanego Wysokiego Przedstawiciela ds. zagranicznych, choć bez nazwy „minister”,
• nadanie Karcie praw podstawowych tej samej wartości prawnej co traktatom,
• rozszerzenie zwykłej procedury ustawodawczej,
• nowy system głosowania podwójną większością,
• jednolitą osobowość prawną Unii,
• większą rolę parlamentów narodowych.

Jednocześnie Lizbona różniła się od Konstytucji w kilku ważnych punktach.

Nie zastąpiła wszystkich wcześniejszych traktatów jednym dokumentem. Zamiast tego zmieniła Traktat o Unii Europejskiej i dawny Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, przemianowany na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Zrezygnowano też z części symboliki konstytucyjnej:

• nie użyto nazwy „konstytucja”,
• nie wpisano do traktatów symboli Unii jako elementu ustrojowego,
• zrezygnowano z określenia „minister spraw zagranicznych UE”.

Spór dotyczy więc nie tego, czy między oboma dokumentami istniała ciągłość — bo istniała. Dotyczy tego, jak ją ocenić.

Zwolennicy Lizbony twierdzili, że po odrzuceniu konstytucji należało ocalić potrzebne reformy instytucjonalne, ale bez nadmiernej symboliki politycznej. Krytycy odpowiadali, że rdzeń odrzuconego projektu wrócił w formie trudniejszej do odrzucenia przez społeczeństwa, ponieważ większość państw ratyfikowała Lizbonę parlamentarnie.

Nie trzeba przesądzać tego sporu jednym zdaniem. Wystarczy zauważyć, że Traktat lizboński był polityczną kontynuacją procesu zatrzymanego w 2005 roku, choć ubraną w inną formę prawną.

Unia z jednolitą osobowością prawną

Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych przez Lizbonę było nadanie Unii Europejskiej jednolitej osobowości prawnej.

Przed 2009 rokiem osobowość prawną posiadały Wspólnoty Europejskie, natomiast sama Unia utworzona przez Maastricht była konstrukcją bardziej złożoną, opartą na filarach i nieposiadającą jednolitego statusu prawnego w całym zakresie swojego działania.

Lizbona zmieniła ten stan. Od tej chwili:

• Unia Europejska mogła zawierać umowy międzynarodowe jako jeden podmiot,
• mogła wstępować do organizacji międzynarodowych, o ile pozwalały na to przepisy,
• stała się czytelniejszym aktorem prawa międzynarodowego.

Nie oznaczało to, że UE stała się państwem. Nie otrzymała ogólnej suwerenności zastępującej państwa członkowskie. Nadal działa wyłącznie w granicach kompetencji powierzonych jej w traktatach.

Ale w sensie prawnym i międzynarodowym jej pozycja została wzmocniona. Zamiast kilku nakładających się konstrukcji pojawiła się jedna Unia, która może występować na zewnątrz w bardziej jednolitej formie.

Koniec systemu filarowego

Traktat lizboński zlikwidował także strukturę trzech filarów, wprowadzoną przez Maastricht.

Przez kilkanaście lat Unia działała w trzech odmiennych porządkach:

• filar wspólnotowy, dotyczący m.in. rynku wewnętrznego i polityk gospodarczych,
• Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa,
• współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych.

Każdy z tych obszarów miał inną logikę. W pierwszym większą rolę odgrywały Komisja, Parlament i Trybunał. W drugim i trzecim silniejszą pozycję zachowywały rządy państw członkowskich.

Lizbona uprościła ten model.

Polityki dotąd rozdzielone między filary zostały włączone do jednolitej konstrukcji Unii. Szczególnie istotne było włączenie dawnego trzeciego filaru — policyjnej i sądowej współpracy w sprawach karnych — do szerszego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Nie oznaczało to pełnego ujednolicenia wszystkiego. Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa nadal zachowała wiele cech międzyrządowych. Ale stary, bardzo skomplikowany podział filarowy przestał istnieć.

Była to reforma, która z pozoru upraszczała strukturę. W praktyce wzmacniała także możliwość rozwijania wspólnych polityk w obszarach wcześniej bardziej odseparowanych od głównego nurtu prawa UE.

Nowy układ traktatów: TEU i TFUE

Po Lizbonie podstawę prawną Unii tworzą przede wszystkim dwa główne traktaty:

• Traktat o Unii Europejskiej,
• Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Pierwszy określa podstawowe zasady, cele, wartości i główne elementy architektury instytucjonalnej Unii.

Drugi zawiera bardziej szczegółowe przepisy dotyczące jej polityk, procedur i zakresów działania.

Ten podział nie uczynił unijnego prawa prostym dla przeciętnego obywatela. Traktaty po Lizbonie nadal pozostają dokumentami złożonymi i trudnymi w lekturze. Ale z punktu widzenia konstrukcji prawnej system stał się bardziej uporządkowany niż w epoce filarów i nakładających się wspólnot.

Kompetencje Unii zapisane wyraźniej

Jednym z ważnych efektów Lizbony było uporządkowanie kategorii kompetencji Unii Europejskiej.

Traktaty zaczęły wyraźnie rozróżniać:

• kompetencje wyłączne, w których tylko Unia może stanowić prawo,
• kompetencje dzielone, w których prawo mogą przyjmować zarówno Unia, jak i państwa członkowskie, dopóki Unia nie skorzysta z własnych uprawnień,
• kompetencje wspierające, koordynujące i uzupełniające, w których UE może pomagać państwom, ale nie zastępuje ich polityk.

To miało duże znaczenie polityczne. Jednym z częstych zarzutów wobec integracji było bowiem przekonanie, że Unia nieustannie rozszerza swoje kompetencje bez czytelnego podziału zadań.

Lizbona próbowała ten obraz uporządkować. W traktatach mocniej podkreślono zasadę przyznania: Unia działa tylko w granicach kompetencji powierzonych jej przez państwa członkowskie.

Jednocześnie samo sklasyfikowanie kompetencji nie kończy sporów. W praktyce ogromne znaczenie ma to, jak szeroko interpretowane są poszczególne podstawy prawne, jak działa orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz jak daleko instytucje unijne chcą wykorzystywać przyznane im instrumenty.

Lizbona uporządkowała mapę kompetencji. Nie zakończyła sporów o ich granice.

Rada Europejska staje się pełnoprawną instytucją

Przed Lizboną Rada Europejska, czyli spotkania szefów państw lub rządów, odgrywała kluczową rolę polityczną, ale jej status traktatowy był mniej wyraźny niż po 2009 roku.

Traktat lizboński uznał Radę Europejską za jedną z instytucji Unii.

Jej podstawowym zadaniem stało się nadawanie UE ogólnych kierunków politycznych i priorytetów. Nie pełni ona typowej funkcji ustawodawczej, ale w realnej polityce unijnej jest miejscem, gdzie zapadają najważniejsze strategiczne rozstrzygnięcia.

Lizbona dodatkowo wprowadziła urząd stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego na kadencję trwającą dwa i pół roku, z możliwością jednego ponownego wyboru.

Wcześniej przewodnictwo w Radzie Europejskiej zmieniało się wraz z rotacyjną prezydencją państw członkowskich. Nowa funkcja miała zapewnić:

• większą ciągłość pracy,
• lepszą koordynację szczytów,
• bardziej rozpoznawalną reprezentację polityczną Unii na zewnątrz.

Pierwszym stałym przewodniczącym został Herman Van Rompuy.

Zmiana miała wymiar praktyczny, ale również polityczny. Rada Europejska stała się jeszcze wyraźniejszym centrum kierunkowego zarządzania Unią. W czasie późniejszych kryzysów — finansowego, migracyjnego, pandemicznego czy wojny w Ukrainie — jej rola tylko rosła.

Parlament Europejski zyskuje realnie więcej władzy

Traktat lizboński znacząco wzmocnił Parlament Europejski.

Najważniejsza zmiana polegała na rozszerzeniu zwykłej procedury ustawodawczej, czyli dawnej procedury współdecydowania. W jej ramach Parlament i Rada przyjmują akty prawne wspólnie, jako równorzędni ustawodawcy.

Po Lizbonie procedura ta stała się standardem w znacznie większej liczbie obszarów, m.in. w:

• rolnictwie,
• rybołówstwie,
• polityce azylowej,
• imigracji,
• współpracy sądowej w sprawach karnych,
• polityce strukturalnej.

Parlament zyskał także pełniejszy wpływ na budżet UE. Zniknął dawny podział na wydatki „obowiązkowe” i „nieobowiązkowe”, który ograniczał jego rolę w niektórych obszarach.

Wzmocniono również jego udział w wyborze przewodniczącego Komisji Europejskiej. Rada Europejska ma proponować kandydata, uwzględniając wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego, a Parlament dokonuje wyboru.

To nie przekształciło Unii w klasyczny system parlamentarny. Komisja nie jest rządem wyłanianym wyłącznie przez większość parlamentarną. Rada Europejska zachowuje kluczową rolę w nominacji. Ale Lizbona wyraźnie przesunęła równowagę w stronę większego znaczenia Parlamentu.

Z tego powodu zwolennicy traktatu przedstawiali go jako krok ku bardziej demokratycznej Unii.

Krytycy odpowiadali, że wzmocnienie Parlamentu nie usuwa innych źródeł deficytu demokratycznego: złożoności procesu legislacyjnego, silnej pozycji Komisji w inicjowaniu prawa oraz roli międzyrządowych uzgodnień podejmowanych poza bezpośrednim wpływem obywateli.

Obie obserwacje są istotne. Parlament po Lizbonie rzeczywiście zyskał więcej. Nie oznacza to jednak, że cały problem demokratycznej legitymacji został rozwiązany.

Rada UE i podwójna większość

Jedną z najbardziej praktycznych i zarazem politycznie znaczących zmian Lizbony był nowy system głosowania w Radzie Unii Europejskiej.

Traktat wprowadził tzw. podwójną większość. Od 1 listopada 2014 roku decyzja w Radzie jest zasadniczo przyjmowana większością kwalifikowaną, jeżeli popiera ją:

• co najmniej 55% państw członkowskich,
• reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii.

Aby zablokować decyzję, potrzebna jest mniejszość blokująca obejmująca co najmniej cztery państwa.

System ten zastąpił z czasem bardziej skomplikowane ważenie głosów wynikające z Traktatu nicejskiego. Zwolennicy podwójnej większości wskazywali, że jest prostsza i lepiej odzwierciedla podwójny charakter UE: wspólnoty państw i obywateli.

Jednak dla części krajów, w tym dla Polski, zmiana oznaczała osłabienie korzystnej pozycji osiągniętej w Nicei. W systemie nicejskim Polska miała niemal taką samą liczbę głosów jak największe państwa. W systemie ludnościowym większą przewagę uzyskują kraje o największej populacji.

Spór wokół podwójnej większości był więc nie tylko sporem o technikę liczenia głosów. Dotyczył realnego rozkładu sił wewnątrz Unii.

Więcej decyzji większościowych, mniej jednomyślności

Lizbona rozszerzyła również zakres spraw, w których Rada może podejmować decyzje większością kwalifikowaną, a nie jednomyślnie.

Dotyczyło to m.in. części zagadnień związanych z:

• azylem i imigracją,
• współpracą policyjną i sądową,
• polityką handlową,
• energetyką,
• niektórymi aspektami rynku wewnętrznego.

Z perspektywy sprawności Unii było to rozwiązanie logiczne. W organizacji liczącej 27 państw zasada jednomyślności w zbyt wielu obszarach może prowadzić do paraliżu.

Z perspektywy państw członkowskich oznaczało to jednak coś bardzo konkretnego: częściej mogą zostać przegłosowane.

Nie każda utrata jednomyślności dotyczy spraw równie ważnych. Nie we wszystkich najbardziej wrażliwych dziedzinach zrezygnowano z prawa weta. Podatki, część polityki zagranicznej, obronność czy zmiany traktatowe nadal w dużej mierze wymagają jednomyślności.

Ale ogólny kierunek był czytelny. Lizbona przesunęła Unię dalej od modelu, w którym wspólne decyzje zapadają tylko wtedy, gdy zgadza się każde państwo, ku modelowi, w którym w coraz większej liczbie spraw decyduje kwalifikowana większość.

Wysoki Przedstawiciel i Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Traktat lizboński próbował również uporządkować reprezentację Unii na zewnątrz.

Wcześniej istniał Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, powołany przez Traktat amsterdamski, oraz osobny komisarz odpowiedzialny za stosunki zewnętrzne.

Lizbona połączyła te role w nowym urzędzie:

Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

Osoba pełniąca tę funkcję:

• przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych,
• jest wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej,
• ma zwiększać spójność działań zewnętrznych UE,
• korzysta ze wsparcia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

W odrzuconym traktacie konstytucyjnym urząd ten miał nosić nazwę ministra spraw zagranicznych Unii. W Lizbonie zrezygnowano z tej bardziej państwowej symboliki, ale zachowano znaczną część samej konstrukcji.

Pierwszą osobą pełniącą nową funkcję została Catherine Ashton.

Czy reforma sprawiła, że Unia zaczęła mówić jednym głosem na świecie? Tylko częściowo.

Lizbona stworzyła bardziej spójne narzędzia, ale polityka zagraniczna nadal zależy w ogromnym stopniu od zgody państw członkowskich. Tam, gdzie interesy stolic się rozchodzą, sam urząd Wysokiego Przedstawiciela nie jest w stanie ich zlikwidować.

Reforma wzmocniła więc aparat reprezentacji zewnętrznej UE, ale nie zastąpiła politycznej jednomyślności tam, gdzie traktaty nadal jej wymagają.

Karta praw podstawowych z mocą traktatową

Jedną z najbardziej doniosłych zmian Lizbony było nadanie Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej tej samej wartości prawnej co traktatom.

Karta została uroczyście ogłoszona już w 2000 roku w Nicei, ale przez kilka lat nie miała pełnej mocy wiążącej w porządku prawnym Unii.

Od wejścia w życie Traktatu lizbońskiego sytuacja się zmieniła. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej Karta uzyskała taką samą moc prawną jak traktaty.

Obejmuje ona szeroki katalog praw i zasad, ujętych w grupy dotyczące:

• godności,
• wolności,
• równości,
• solidarności,
• praw obywatelskich,
• wymiaru sprawiedliwości.

Karta wiąże instytucje Unii oraz państwa członkowskie wtedy, gdy stosują prawo UE. Nie rozszerza sama z siebie kompetencji Unii poza to, co wynika z traktatów, ale staje się ważnym punktem odniesienia w ocenie zgodności działań instytucji i państw z prawem unijnym.

To była zmiana o dużym ciężarze prawnym. Wzmocniła ochronę praw podstawowych w ramach systemu UE, ale także zwiększyła rolę sądowej interpretacji tych praw w obszarach objętych prawem Unii.

Parlamenty narodowe dostają nowe narzędzie kontroli

Lizbona próbowała odpowiedzieć również na zarzut, że integracja rozwija się zbyt daleko od parlamentów krajowych.

Traktat wzmocnił rolę parlamentów narodowych w kontrolowaniu zasady subsydiarności. Otrzymały one prawo analizowania projektów aktów ustawodawczych Komisji Europejskiej i zgłaszania zastrzeżeń, jeśli uznają, że dany problem powinien być rozwiązywany bliżej obywateli — na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym.

Powstał tzw. system wczesnego ostrzegania.

Jeżeli odpowiednia liczba parlamentów krajowych zgłosi uzasadnione opinie, Komisja musi ponownie przeanalizować projekt. W określonych warunkach może dojść także do silniejszej procedury kwestionowania zgodności projektu z zasadą subsydiarności.

To rozwiązanie miało przypominać, że Unia nie jest jedynym źródłem demokratycznej legitymacji w Europie. Legitymacja ma pochodzić zarówno z poziomu unijnego, jak i z poziomu państw członkowskich.

W praktyce skuteczność tego mechanizmu bywa oceniana różnie. Parlamenty narodowe otrzymały narzędzie kontroli, ale nie stały się drugim ustawodawcą Unii. Ich wpływ jest realny, lecz ograniczony.

Mimo to sama zmiana była ważna. Po raz pierwszy tak wyraźnie wpisano parlamenty krajowe w proces czuwania nad tym, aby Unia nie przejmowała spraw, które można skutecznie rozstrzygać bliżej obywateli.

Europejska inicjatywa obywatelska

Traktat lizboński wprowadził również europejską inicjatywę obywatelską.

Jej idea jest prosta: jeżeli co najmniej milion obywateli UE z odpowiedniej liczby państw członkowskich poprze daną propozycję, mogą zwrócić się do Komisji Europejskiej o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w danej sprawie.

To ważne rozszerzenie demokracji uczestniczącej w Unii.

Jednocześnie trzeba widzieć granice tego instrumentu. Europejska inicjatywa obywatelska nie zobowiązuje Komisji do przedstawienia projektu aktu prawnego. Komisja musi się do wniosku odnieść, ale zachowuje ocenę, czy i w jakiej formie podjąć dalsze działania.

Inicjatywa daje obywatelom formalne narzędzie wpływu na agendę polityczną UE. Nie zamienia jednak obywateli w bezpośrednie źródło unijnego prawa.

Artykuł 50 – prawo wyjścia z Unii

Traktat lizboński po raz pierwszy wprost wprowadził do prawa pierwotnego UE procedurę dobrowolnego wystąpienia państwa członkowskiego z Unii.

To właśnie artykuł 50 Traktatu o Unii Europejskiej został później uruchomiony przez Wielką Brytanię po referendum brexitowym z 2016 roku.

Przed Lizboną kwestia jednostronnego wyjścia z Unii była przedmiotem sporów prawnych. Traktat nie zawierał jasnej procedury. Po 2009 roku ścieżka została opisana:

• państwo podejmuje decyzję zgodnie z własnymi wymogami konstytucyjnymi,
• notyfikuje zamiar wystąpienia Radzie Europejskiej,
• rozpoczynają się negocjacje umowy o wyjściu,
• po dwóch latach, jeśli nie ma przedłużenia, traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa.

Artykuł 50 miał dla części zwolenników Lizbony dowodzić, że Unia nie jest konstrukcją bez wyjścia. Państwo członkowskie zachowuje formalne prawo opuszczenia wspólnoty.

Brexit pokazał jednak również, że samo istnienie procedury nie oznacza prostego procesu politycznego. Wystąpienie z głęboko zintegrowanego systemu okazało się skomplikowane, długie i obciążone ogromnymi konsekwencjami gospodarczymi oraz ustrojowymi.

Klauzule pomostowe – zmiana procedur bez pełnej rewizji traktatów

Jednym z mniej znanych, ale bardzo ważnych elementów Lizbony są tzw. klauzule pomostowe.

Pozwalają one w określonych warunkach zmieniać sposób podejmowania decyzji bez przeprowadzania pełnej rewizji traktatów.

Przykładowo Rada Europejska może jednomyślnie zdecydować o:

• przejściu z jednomyślności do większości kwalifikowanej w danym obszarze,
• przejściu ze specjalnej procedury ustawodawczej do zwykłej procedury ustawodawczej.

Takie decyzje nie mogą jednak zostać przyjęte bezwarunkowo. Parlament Europejski musi wyrazić zgodę, a parlamenty narodowe otrzymują możliwość sprzeciwu.

Zwolennicy klauzul pomostowych widzą w nich narzędzie elastyczności. Unia nie musi za każdym razem otwierać pełnego procesu zmiany traktatów, jeśli państwa jednogłośnie uznają, że dany obszar powinien być decydowany sprawniej.

Krytycy wskazują, że jest to mechanizm pozwalający stopniowo ograniczać jednomyślność bez klasycznej procedury ratyfikacyjnej porównywalnej z pełną zmianą traktatów.

To przykład rozwiązania typowego dla Lizbony: poprawia funkcjonalność systemu, ale jednocześnie przesuwa część ciężaru zmian z wielkich traktatowych przełomów na bardziej techniczne instrumenty wewnątrz istniejących ram.

Większa rola Trybunału i prawa UE w sprawach dawniej bardziej międzyrządowych

Zniesienie trzeciego filaru miało również skutki dla roli Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Obszary policyjnej i sądowej współpracy w sprawach karnych, wcześniej częściowo wyłączone z pełnego modelu wspólnotowego, zostały głębiej wpisane w system prawa UE.

Oznaczało to stopniowe rozszerzenie:

• kontroli sądowej,
• roli Komisji jako strażniczki traktatów,
• stosowania zwykłych procedur unijnych w dziedzinach wcześniej bardziej międzyrządowych.

W praktyce wzmacniało to spójność prawa UE, ale zarazem poszerzało obszar, w którym rozstrzygnięcia dotyczące bezpieczeństwa wewnętrznego, sądownictwa i współpracy karnej podlegają logice unijnego porządku prawnego.

Ratyfikacja: Irlandia mówi „nie”, potem „tak”

Traktat lizboński nie wszedł w życie bez politycznych turbulencji.

W większości państw członkowskich został ratyfikowany parlamentarnie. Wyjątkiem była Irlandia, gdzie z powodów konstytucyjnych wymagane było referendum.

W pierwszym głosowaniu, przeprowadzonym 12 czerwca 2008 roku, Irlandczycy odrzucili traktat. Wynik zatrzymał proces ratyfikacji i przypomniał o problemie, który pojawił się już przy Maastricht, Nicei i Konstytucji dla Europy: społeczeństwa potrafią zakwestionować kierunek integracji uznawany przez elity polityczne za konieczny.

Po uzyskaniu od partnerów europejskich dodatkowych gwarancji dotyczących m.in. irlandzkiej neutralności wojskowej, podatków i kwestii etycznych przeprowadzono drugie referendum.

2 października 2009 roku Irlandczycy poparli traktat znaczną większością głosów.

Proces ratyfikacji zakończył się po podpisaniu dokumentu przez prezydenta Czech Václava Klausa i zdeponowaniu ostatniego aktu ratyfikacyjnego. Traktat wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku.

Nowa równowaga czy dalsza centralizacja?

Traktat lizboński był przedstawiany jako reforma mająca uczynić Unię:

• bardziej demokratyczną,
• bardziej przejrzystą,
• skuteczniejszą,
• zdolną do działania w świecie po rozszerzeniu.

Rzeczywiście, wiele jego rozwiązań szło w tym kierunku. Parlament Europejski zyskał więcej uprawnień. Parlamenty narodowe otrzymały nowe narzędzia kontroli subsydiarności. Wprowadzono europejską inicjatywę obywatelską. Uporządkowano kompetencje i uproszczono część struktury prawnej.

Ale równocześnie Lizbona pogłębiła proces, który trwał już od dekad:

• więcej decyzji zapada większością, a nie jednomyślnie,
• więcej obszarów polityki działa w ramach pełniejszego prawa UE,
• instytucje unijne zyskały silniejsze narzędzia działania,
• Unia zaczęła występować na zewnątrz jako bardziej jednolity podmiot.

To właśnie dlatego jedni widzą w Lizbonie niezbędną modernizację rozszerzonej Unii, a inni kolejny etap przesuwania realnej władzy z państw członkowskich na poziom unijny.

Obie oceny nie są całkowicie oderwane od faktów. Spór zaczyna się dopiero przy odpowiedzi na pytanie, czy ten kierunek był korzystny, konieczny i demokratycznie wystarczająco zabezpieczony.

Co Lizbona zmieniła bezdyskusyjnie

Niezależnie od ocen politycznych, kilka skutków Traktatu lizbońskiego jest bezspornych.

Lizbona:

• zlikwidowała strukturę trzech filarów,
• nadała Unii jednolitą osobowość prawną,
• ustanowiła Radę Europejską pełnoprawną instytucją UE,
• wprowadziła stałego przewodniczącego Rady Europejskiej,
• przebudowała urząd Wysokiego Przedstawiciela,
• rozszerzyła zwykłą procedurę ustawodawczą,
• wzmocniła Parlament Europejski,
• wprowadziła system podwójnej większości w Radzie,
• rozszerzyła stosowanie większości kwalifikowanej,
• nadała Karcie praw podstawowych moc prawną równą traktatom,
• wprowadziła europejską inicjatywę obywatelską,
• wzmocniła rolę parlamentów narodowych w kontroli subsydiarności,
• po raz pierwszy zapisała formalną procedurę wystąpienia z UE.

To nie jest katalog drobnych poprawek. To mapa dużej przebudowy ustrojowej.

Traktat, który domknął jedną epokę i otworzył następną

Traktat lizboński był próbą odpowiedzi na dwa równoległe kryzysy.

Pierwszym był kryzys sprawności: rozszerzona Unia potrzebowała prostszych procedur, stabilniejszych instytucji i większej zdolności do działania.

Drugim był kryzys legitymacji: po odrzuceniu Konstytucji dla Europy trzeba było przekonać obywateli, że dalsza reforma integracji nie jest wyłącznie projektem elit oderwanym od społecznej zgody.

Lizbona lepiej poradziła sobie z pierwszym problemem niż z drugim.

Usprawniła Unię, przebudowała jej instytucje i dała jej narzędzia, które są używane do dziś. Ale nie zakończyła sporu o demokratyczną kontrolę, granice kompetencji ani właściwe tempo integracji.

W pewnym sensie ten traktat stał się punktem odniesienia dla całej późniejszej dekady. To w ramach systemu stworzonego przez Lizbonę Unia mierzyła się z kryzysem strefy euro, kryzysem migracyjnym, Brexitem, pandemią i wojną w Ukrainie.

Dlatego jego znaczenie nie sprowadza się do dat i procedur.

Traktat lizboński ułożył instytucjonalną scenę, na której działa współczesna Unia Europejska.

Najważniejsze postacie związane z Traktatem lizbońskim

• José Manuel Barroso — przewodniczący Komisji Europejskiej w czasie podpisania i wejścia w życie traktatu.
• Angela Merkel — kanclerz Niemiec, której prezydencja w Radzie UE w 2007 roku odegrała ważną rolę w ponownym uruchomieniu reform po fiasku Traktatu Konstytucyjnego.
• Nicolas Sarkozy — prezydent Francji, aktywny uczestnik procesu politycznego prowadzącego do kompromisu lizbońskiego.
• José Sócrates — premier Portugalii podczas portugalskiej prezydencji w Radzie UE, w czasie której sfinalizowano i podpisano traktat.
• Herman Van Rompuy — pierwszy stały przewodniczący Rady Europejskiej powołany na podstawie reform lizbońskich.
• Catherine Ashton — pierwsza osoba pełniąca nowy urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.
• Brian Cowen — premier Irlandii w czasie pierwszego odrzucenia i późniejszego przyjęcia traktatu w referendum.
• Václav Klaus — prezydent Czech, którego zwłoka w podpisaniu ratyfikacji była ostatnią przeszkodą przed wejściem traktatu w życie.

Źródła i materiały pomocnicze

• EUR-Lex, Traktat z Lizbony — oficjalny tekst traktatu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.
  Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/ALL/?uri=CELEX:12007L/TXT
• European Parliament, The Treaty of Lisbon — oficjalne omówienie genezy, głównych zmian instytucjonalnych, zniesienia filarów, nowych kompetencji, roli Parlamentu i znaczenia Karty praw podstawowych.
  Link: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/5/the-treaty-of-lisbon
• European Parliament, The Lisbon Treaty: more powers for the European Parliament — materiał dotyczący wzrostu znaczenia Parlamentu Europejskiego po reformie lizbońskiej.
  Link: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/en/parliaments-powers/the-lisbon-treaty
• Council of the European Union, How EU treaties shaped the Council of the EU and the European Council — oficjalne omówienie wprowadzenia podwójnej większości, standardu głosowania większością kwalifikowaną i nowej roli Rady Europejskiej po Lizbonie.
  Link: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/how-eu-treaties-shaped-the-council-of-the-eu-and-the-european-council/
• European External Action Service, High Representative / Vice-President — oficjalne omówienie roli Wysokiego Przedstawiciela po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego.
  Link: https://www.eeas.europa.eu/eeas/high-representative-vice-president_en
• European Union Agency for Fundamental Rights, EU Charter of Fundamental Rights — materiał potwierdzający, że Karta praw podstawowych stała się prawnie wiążąca wraz z wejściem w życie Traktatu lizbońskiego.
  Link: https://fra.europa.eu/en/eu-charter
• EUR-Lex, The principle of subsidiarity — oficjalne omówienie zmian Lizbony w zakresie kontroli zasady subsydiarności i roli parlamentów narodowych.
  Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=legissum:ai0017
• European Commission, Explaining the Treaty of Lisbon — omówienie kluczowych reform traktatu, w tym europejskiej inicjatywy obywatelskiej, kompetencji UE, głosowania większościowego i historii ratyfikacji.
  Link: https://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-09-531_en.htm
• European Commission, Article 50 of the Treaty on European Union – Q&A — oficjalne omówienie procedury wystąpienia państwa członkowskiego z UE, wprowadzonej przez Traktat lizboński.
  Link: https://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-648_en.htm
• EUR-Lex, Treaty of Lisbon – competences of the Union — oficjalne ujęcie zasady przyznania oraz kompetencji Unii zapisanych po reformie lizbońskiej.
  Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12007L/TXT
• Eurofound, Second time around Irish vote yes for Lisbon — omówienie wyników drugiego irlandzkiego referendum z 2 października 2009 roku.
  Link: https://www.eurofound.europa.eu/en/publications/all/second-time-around-irish-vote-yes-lisbon
• European Commission, Statement by President Barroso following the Irish referendum on the Treaty of Lisbon — oficjalna reakcja Komisji po pierwszym irlandzkim referendum z 2008 roku.
  Link: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_08_941
• Constitutional Court of the Czech Republic, Treaty of Lisbon I — orzeczenie czeskiego trybunału konstytucyjnego dotyczące zgodności Traktatu lizbońskiego z konstytucją Czech.
  Link: https://www.usoud.cz/en/decisions/2008-11-26-pl-us-19-08-treaty-of-lisbon-i