Traktat nicejski – techniczna reforma, która zmieniła układ sił w UE

Nie każdy ważny traktat europejski brzmi jak wielki polityczny przełom.

Traktat nicejski nie powołał Unii Europejskiej, jak Maastricht. Nie włączył Schengen do jej ram prawnych, jak Amsterdam. Nie przebudował całego systemu traktatowego, jak później Lizbona.

Na pierwszy rzut oka był dokumentem technicznym.

Mówił o liczbie komisarzy, podziale mandatów w Parlamencie Europejskim, ważeniu głosów w Radzie, większości kwalifikowanej, rozszerzeniu procedur współdecydowania i zasadach ściślejszej współpracy.

A jednak właśnie w tych pozornie technicznych zapisach krył się jego polityczny ciężar.

Podpisany 26 lutego 2001 roku i obowiązujący od 1 lutego 2003 roku, Traktat nicejski miał przygotować Unię Europejską do największego rozszerzenia w jej historii — przyjęcia dziesięciu nowych państw w 2004 roku, a później także Rumunii i Bułgarii. Bez zmiany zasad działania instytucji Unia zaprojektowana dla piętnastu członków miała coraz większy problem z funkcjonowaniem w składzie dwudziestu pięciu i więcej państw.

Nicea była więc traktatem o zarządzaniu poszerzoną Unią.

A zarządzanie w Unii zawsze oznacza także pytanie o władzę:

• kto ma ile głosów,
• kto może blokować decyzje,
• czy duże państwa zachowają przewagę,
• jak chronić wpływ państw średnich i małych,
• czy rozszerzenie zwiększy pluralizm, czy utrudni skuteczne działanie.

Traktat nicejski próbował odpowiedzieć na te pytania. Odpowiedział tylko częściowo — i właśnie dlatego już w chwili jego przyjęcia było jasne, że kolejna reforma będzie nieunikniona.

Po Amsterdamie zostały nierozwiązane problemy

Traktat amsterdamski z 1997 roku miał przygotować Unię do przyszłego rozszerzenia, ale nie zdołał rozstrzygnąć najtrudniejszych kwestii instytucjonalnych.

W żargonie unijnym zaczęto mówić o „pozostałościach z Amsterdamu”. Chodziło przede wszystkim o trzy sprawy:

• skład Komisji Europejskiej po rozszerzeniu,
• podział głosów w Radzie Unii Europejskiej,
• szersze stosowanie głosowania większością kwalifikowaną.

Problem był prosty tylko pozornie.

Jeśli do Unii miały dołączyć liczne państwa Europy Środkowo-Wschodniej oraz Cypr i Malta, dotychczasowy model instytucjonalny stawał się coraz mniej wygodny. Komisja mogła nadmiernie się rozrosnąć. Rada mogła coraz częściej utykać w sporach. Dotychczasowe proporcje głosów nie odzwierciedlały już w pełni nowego układu demograficznego i politycznego.

Nicea miała rozwiązać te problemy przed rozszerzeniem.

Nie chodziło więc o stworzenie nowej wizji Europy, lecz o przestawienie istniejącej maszyny tak, aby dało się do niej dołączyć kolejnych członków.

Rozszerzenie jako wielki kontekst traktatu

Na początku XXI wieku perspektywa rozszerzenia Unii na Wschód była już przesądzona politycznie. Po upadku komunizmu kraje Europy Środkowo-Wschodniej deklarowały chęć wejścia do wspólnot zachodnich, a Unia nie mogła w nieskończoność odkładać decyzji.

W kolejce do członkostwa znajdowały się m.in.:

• Polska,
• Czechy,
• Węgry,
• Słowacja,
• Słowenia,
• Litwa,
• Łotwa,
• Estonia,
• Cypr,
• Malta.

To właśnie te dziesięć państw weszło do UE 1 maja 2004 roku. Rumunia i Bułgaria dołączyły później, w 2007 roku.

Traktat nicejski był zatem elementem przygotowania do zmiany skali Unii. Nie chodziło tylko o przyjęcie nowych członków. Chodziło o to, aby po rozszerzeniu system nie uległ przeciążeniu.

Oficjalnie Nicea miała zapewnić, że Unia będzie mogła działać efektywnie po osiągnięciu 25 państw członkowskich. W praktyce stała się areną ostrego sporu o to, jak ten większy klub ma być rządzony.

Rada UE – nowe ważenie głosów

Najbardziej politycznie drażliwą częścią Nicei był nowy system ważenia głosów w Radzie Unii Europejskiej.

Rada jest miejscem, w którym zasiadają przedstawiciele rządów państw członkowskich. W wielu sprawach nie głosuje się jednomyślnie, lecz większością kwalifikowaną. To oznacza, że znaczenie ma nie tylko liczba państw popierających dany projekt, ale również ich odpowiednia „waga” w systemie głosowania.

Przed rozszerzeniem trzeba było zdecydować, jak rozłożyć wpływy między:

• największymi krajami, takimi jak Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Włochy,
• państwami średnimi, takimi jak Hiszpania i Polska,
• mniejszymi państwami obecnymi już w Unii i tymi, które dopiero miały do niej wejść.

Nicea wprowadziła nowe liczby głosów w Radzie dla przyszłej Unii rozszerzonej do 27 państw. Największe kraje — Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Włochy — otrzymały po 29 głosów. Hiszpania i Polska po 27 głosów.

Ten zapis miał duże znaczenie polityczne dla Polski. W systemie nicejskim Polska otrzymywała niemal taką samą wagę głosów jak największe państwa Unii, mimo wyraźnie mniejszej liczby ludności niż Niemcy.

Właśnie dlatego system z Nicei był później w Polsce tak silnie broniony w sporze o projekt konstytucji europejskiej i późniejsze negocjacje nad Traktatem z Lizbony. Hasło „Nicea albo śmierć” nie wzięło się znikąd — odnosiło się do realnie korzystnego dla Polski układu sił w Radzie.

Większość kwalifikowana staje się trudniejsza do policzenia

Nicea nie tylko zmieniła liczbę głosów przypisanych państwom. Wprowadziła też bardziej złożony mechanizm przyjmowania decyzji większością kwalifikowaną.

Aby decyzja mogła zostać przyjęta, potrzebne były określone warunki:

• odpowiednia liczba ważonych głosów,
• poparcie większości państw członkowskich,
• na żądanie państwa — potwierdzenie, że większość reprezentuje co najmniej 62% ludności UE.

Ten system miał równoważyć interesy:

• dużych państw, które chciały, aby ludność miała większe znaczenie,
• mniejszych państw, które obawiały się dominacji największych,
• średnich państw, które chciały utrzymać silną pozycję w Radzie.

Efekt był kompromisowy, ale mało przejrzysty. Nicejski system głosowania uchodził za jeden z najbardziej skomplikowanych w historii UE.

Niektórzy uznawali go za konieczny kompromis między państwami o różnej wielkości. Inni krytykowali go jako rozwiązanie ciężkie, niespójne i bardziej odzwierciedlające chwilowy układ negocjacyjny niż logiczną konstrukcję instytucjonalną.

Ta krytyka nie była bezpodstawna. Niedługo później pojawiły się propozycje zastąpienia systemu nicejskiego prostszą zasadą podwójnej większości — większości państw i większości ludności — która ostatecznie została przyjęta dopiero w Traktacie z Lizbony.

Komisja Europejska – koniec podwójnej reprezentacji największych

Kolejnym ważnym tematem była Komisja Europejska.

Przed Niceą największe państwa członkowskie miały po dwóch komisarzy. Mniejsze państwa miały po jednym. Wraz z rozszerzeniem taki model prowadziłby do bardzo dużego składu Komisji.

Traktat nicejski zdecydował, że od momentu wejścia nowych zasad w życie każde państwo członkowskie będzie miało jednego komisarza. W praktyce oznaczało to, że największe państwa zrezygnowały z drugiego miejsca w Komisji.

Był to istotny sygnał równoważenia wpływów. Formalnie każdy kraj miał otrzymać taką samą liczbę komisarzy, choć oczywiście realna siła polityczna poszczególnych państw w procesie nominowania i oddziaływania na Komisję nadal pozostawała różna.

Nicea zakładała również, że po osiągnięciu przez Unię liczby 27 państw członkowskich skład Komisji będzie mniejszy niż liczba państw, a komisarze mają być wyłaniani według zasady równej rotacji. To był pierwszy wyraźny krok w stronę odejścia od zasady, że każde państwo zawsze ma „swojego” komisarza.

Ten element długo budził kontrowersje. Małe i średnie państwa obawiały się utraty stałej obecności w Komisji. Spór powrócił później przy Traktacie z Lizbony, a po irlandzkim referendum z 2008 roku politycznie potwierdzono utrzymanie zasady jednego komisarza z każdego państwa.

Parlament Europejski – więcej miejsc, ale nierówna proporcja

Traktat nicejski zmienił także skład Parlamentu Europejskiego.

Maksymalną liczbę posłów ustalono na 732 w Unii liczącej 27 państw. Trzeba było jednocześnie rozdzielić mandaty między dotychczasowych i przyszłych członków.

Podział nie opierał się na czysto matematycznej proporcji ludności. Zastosowano zasadę degresywnej proporcjonalności: większe państwa mają więcej europosłów, ale mniejsze są reprezentowane relatywnie silniej w przeliczeniu na liczbę mieszkańców.

To rozwiązanie miało zapobiec sytuacji, w której największe kraje całkowicie zdominują Parlament. Zarazem oznaczało, że jeden mandat z małego państwa reprezentuje znacznie mniej obywateli niż mandat z dużego państwa.

Nicea utrwalała więc model charakterystyczny dla Unii: nie jest ona ani czystą wspólnotą państw, gdzie każdy kraj ma równy głos, ani czystą wspólnotą obywateli, gdzie wpływ wynika wprost z liczby ludności. Jest mieszanką obu logik.

Więcej współdecydowania i trochę silniejszy Parlament

Traktat nicejski nie tylko przeliczył liczbę miejsc w Parlamencie. Rozszerzył również jego uprawnienia.

Procedura współdecydowania została zastosowana w większej liczbie obszarów. Parlament uzyskał także możliwość wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedliwości w takich sprawach jak ochrona własnych prerogatyw, podobnie jak państwa członkowskie czy Komisja.

To wpisywało się w dłuższy proces wzmacniania Parlamentu Europejskiego, rozpoczęty wcześniej w Jednolitym Akcie Europejskim i Maastricht, a rozwinięty później w Amsterdamie i Lizbonie.

Nicea nie rozwiązała problemu demokratycznej legitymacji UE, ale dołożyła kolejny element do konstrukcji, w której Parlament coraz częściej nie tylko opiniuje, lecz współdecyduje.

Więcej decyzji większościowych

Nicea rozszerzyła zakres spraw, w których Rada mogła podejmować decyzje większością kwalifikowaną, a nie jednomyślnie.

Dotyczyło to części obszarów rynku wewnętrznego, polityki handlowej, funkcjonowania instytucji i niektórych spraw związanych ze współpracą.

Zwolennicy tej zmiany argumentowali, że w Unii liczącej ponad dwadzieścia państw zasada jednomyślności w zbyt wielu dziedzinach prowadziłaby do chronicznego paraliżu.

Krytycy wskazywali, że każde rozszerzenie głosowania większościowego ogranicza możliwość blokowania decyzji przez pojedyncze państwo, także wtedy, gdy uznaje ono daną sprawę za ważną z punktu widzenia własnego interesu.

Nicea nie była pierwszym traktatem, który przesuwał Unię w tym kierunku, ale kontynuowała tę logikę konsekwentnie. Skoro Wspólnota ma być większa, musi — według autorów traktatu — częściej decydować większością.

Ściślejsza współpraca – integracja nie musi iść równo

Traktat nicejski zmodyfikował również zasady wzmocnionej współpracy, czyli mechanizmu pozwalającego grupie państw członkowskich pogłębiać integrację w danym obszarze bez udziału wszystkich.

Rozwiązanie to zostało wprowadzone już przez Traktat amsterdamski, ale warunki jego użycia były bardzo restrykcyjne. Nicea je złagodziła i dopuściła możliwość wykorzystania wzmocnionej współpracy także w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa — choć z istotnymi ograniczeniami.

Polityczne znaczenie tej zmiany było większe niż jej natychmiastowe zastosowanie. Unia zaczynała akceptować myśl, że nie wszystkie państwa muszą w każdej dziedzinie iść w tym samym tempie.

To otwierało drogę do koncepcji:

• Europy wielu prędkości,
• kręgów integracji,
• pogłębionej współpracy części państw w wybranych obszarach.

Wzmocniona współpraca nie stała się po Nicei od razu głównym narzędziem działania UE, ale później znalazła zastosowanie m.in. w sprawach patentu europejskiego czy podatku od transakcji finansowych. Sama idea została w traktatach osadzona coraz mocniej.

Artykuł 7 – ostrzejszy mechanizm wobec państw naruszających wartości UE

Traktat nicejski zmienił także mechanizm reagowania na naruszenie podstawowych wartości Unii przez państwo członkowskie.

Amsterdam wprowadził możliwość stwierdzenia poważnego i trwałego naruszenia zasad, na których opiera się Unia, oraz zawieszenia niektórych praw państwa członkowskiego.

Nicea dodała wcześniejszy etap — możliwość stwierdzenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia tych zasad.

Była to odpowiedź na doświadczenia z Austrią po wejściu do rządu partii Jörga Haidera i związane z tym napięcia w Unii na początku 2000 roku.

Od tej pory traktaty pozwalały nie tylko reagować po stwierdzeniu ciężkiego naruszenia, ale również uruchamiać procedurę ostrzegawczą, zanim sytuacja osiągnie taki poziom.

To rozwiązanie z czasem stało się częścią dzisiejszego sporu o praworządność w UE. Mechanizm art. 7, później rozwijany, zaczął odgrywać ważną rolę w relacjach między instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi.

Trybunał Sprawiedliwości i sądownictwo unijne

Traktat nicejski wprowadził również zmiany w systemie sądownictwa Unii.

Reforma dotyczyła przede wszystkim:

• Trybunału Sprawiedliwości,
• Sądu Pierwszej Instancji,
• możliwości tworzenia wyspecjalizowanych izb sądowych.

Chodziło o to, aby sądownictwo unijne mogło sprawniej działać w większej i coraz bardziej regulowanej Unii. Wraz ze wzrostem liczby państw, sporów i aktów prawnych rosło obciążenie instytucji sądowych.

Nicea próbowała więc uporządkować także ten fragment systemu, choć — podobnie jak w innych obszarach — nie była reformą ostateczną.

Irlandzkie „nie” – traktat zatrzymany przez wyborców

Traktat nicejski nie wszedł w życie bez problemów.

W Irlandii, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, konieczne było referendum. 7 czerwca 2001 roku wyborcy odrzucili możliwość ratyfikacji traktatu. Przeciw zagłosowało 529 478 osób, za — 453 461. Frekwencja wyniosła jedynie 34,79%.

Był to poważny kryzys polityczny. Traktat, który miał przygotować Unię do rozszerzenia, utknął, bo jedno z państw nie mogło go ratyfikować.

Po irlandzkim „nie” rozpoczął się proces politycznego przekonywania wyborców. Wprowadzono dodatkowe zabezpieczenia dotyczące m.in. irlandzkiej neutralności wojskowej i wymogu zgody parlamentu na korzystanie przez państwo z niektórych opcji przewidzianych traktatem.

W drugim referendum, przeprowadzonym 19 października 2002 roku, Irlandczycy opowiedzieli się już za ratyfikacją. Za było 906 317 głosujących, przeciw — 534 887. Frekwencja wzrosła do 49,47%.

Nicea mogła wejść w życie.

Ten epizod jest ważny nie tylko jako formalna przeszkoda w ratyfikacji. Pokazywał również rosnącą przepaść między tempem integracji a zdolnością elit politycznych do przekonującego wyjaśnienia jej znaczenia społeczeństwom.

Traktat krytykowany jako niewystarczający

Nicea miała przygotować Unię do największego rozszerzenia w historii. Zrobiła to tylko częściowo.

Już wtedy wielu polityków i komentatorów oceniało, że kompromis zawarty w Nicei jest:

• zbyt skomplikowany,
• zbyt słabo porządkujący system decyzyjny,
• bardziej efektem targu między państwami niż spójnej wizji reformy,
• niewystarczający wobec skali nadchodzącego rozszerzenia.

Parlament Europejski krytykował ograniczony charakter reformy i wskazywał, że nie rozwiązuje ona wszystkich problemów przyszłej, znacznie większej Unii.

Właśnie dlatego już w deklaracji dołączonej do Traktatu nicejskiego zapowiedziano szerszą debatę o przyszłości Unii. Doprowadziła ona do powołania Konwentu Europejskiego, prac nad traktatem konstytucyjnym, a po jego odrzuceniu — do Traktatu z Lizbony.

Nicea była zatem nie tylko reformą. Była także potwierdzeniem, że dotychczasowe traktatowe łatanie systemu zaczyna dochodzić do granic swojej skuteczności.

Polska i Nicea – dlaczego ten traktat był tak ważny

Dla Polski Traktat nicejski miał szczególne znaczenie.

Nie tylko dlatego, że torował drogę do rozszerzenia Unii, w którym Polska uczestniczyła. Także dlatego, że przyznawał jej bardzo silną pozycję w Radzie UE.

W systemie nicejskim Polska otrzymała 27 głosów, zaledwie o dwa mniej niż Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Włochy. Z punktu widzenia Warszawy był to bardzo korzystny układ, pozwalający budować koalicje blokujące i odgrywać większą rolę, niż wynikałoby wyłącznie z liczby ludności.

Dlatego w czasie późniejszej debaty nad projektem konstytucji europejskiej i systemem podwójnej większości Polska tak mocno broniła Nicei.

Spór nie dotyczył abstrakcyjnego przywiązania do starego traktatu. Dotyczył realnej zmiany siły głosu Polski w unijnym procesie decyzyjnym.

W tym sensie Nicea była jednym z najważniejszych punktów odniesienia dla polskiej polityki europejskiej pierwszych lat członkostwa.

Co Nicea rzeczywiście zmieniła

Traktat nicejski nie zmienił kierunku integracji tak radykalnie jak Maastricht. Nie wprowadził jednej wielkiej idei, która na nowo definiowałaby Unię.

Ale dokonał kilku ważnych przesunięć:

• przebudował ważenie głosów w Radzie UE,
• ustalił zasady działania Komisji po rozszerzeniu,
• zwiększył maksymalną liczbę posłów do Parlamentu Europejskiego,
• rozszerzył procedurę współdecydowania,
• poszerzył stosowanie głosowania większością kwalifikowaną,
• ułatwił uruchamianie wzmocnionej współpracy,
• rozwinął mechanizm reagowania na ryzyko naruszenia podstawowych wartości UE,
• przygotował formalnie instytucje do rozszerzenia Unii.

To dużo jak na traktat często przedstawiany jako mało efektowny i wyłącznie proceduralny.

Nicea nie była wielką deklaracją o przyszłości Europy. Była negocjacją o tym, jak ta Europa ma działać, gdy stanie się znacznie większa.

A w Unii Europejskiej takie pytania nigdy nie są tylko techniczne.

Reforma przed rozszerzeniem, która sama wymagała reformy

Traktat nicejski miał być odpowiedzią na problem większej Unii. W praktyce okazał się odpowiedzią niepełną.

Umożliwił rozszerzenie, uporządkował część reguł instytucjonalnych i zmienił układ sił między państwami. Ale nie zbudował systemu, który powszechnie uznano by za prosty, przejrzysty i trwały.

Właśnie dlatego jego historia jest tak ciekawa.

Nicea pokazuje, że integracja europejska nie rozwija się wyłącznie przez wielkie idee i przełomowe symbole. Czasem jej najważniejsze momenty kryją się w tabelach głosów, liczbie komisarzy i formule liczenia większości.

To tam rozstrzyga się, kto będzie miał większy wpływ na decyzje, kto łatwiej zbuduje koalicję, kto będzie mógł blokować projekt, a kto zacznie tracić część dotychczasowej przewagi.

Traktat nicejski był więc traktatem o architekturze wpływu.

I właśnie dlatego zasługuje na znacznie większą uwagę, niż sugeruje jego z pozoru techniczny charakter.

Najważniejsze postacie związane z Traktatem nicejskim

• Jacques Chirac — prezydent Francji, gospodarza szczytu w Nicei i jednego z kluczowych państw negocjujących nowy układ instytucjonalny.
• Gerhard Schröder — kanclerz Niemiec, uczestnik sporu o większe uwzględnienie potencjału demograficznego największego państwa UE.
• Tony Blair — premier Wielkiej Brytanii w czasie negocjacji traktatu.
• José María Aznar — premier Hiszpanii, której udało się utrzymać bardzo silną pozycję głosową w Radzie.
• Romano Prodi — przewodniczący Komisji Europejskiej w okresie negocjowania i podpisywania traktatu.
• Nicole Fontaine — przewodnicząca Parlamentu Europejskiego w czasie negocjacji nicejskich.
• Bertie Ahern — premier Irlandii, stojący przed problemem odrzucenia Nicei w pierwszym referendum i koniecznością ponownego przekonania wyborców.

Źródła i materiały pomocnicze

• EUR-Lex, Treaty of Nice — oficjalny tekst Traktatu nicejskiego zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre akty powiązane.
  Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12001C/TXT
• European Parliament, Treaty of Nice — oficjalne omówienie celu traktatu, dat podpisania i wejścia w życie oraz głównych zmian instytucjonalnych.
  Link: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/en/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-nice
• European Commission, Summary of the Treaty of Nice — oficjalne podsumowanie skutków wejścia traktatu w życie, w tym zmian w Komisji, Radzie, Parlamencie, Trybunale i procedurach decyzyjnych.
  Link: https://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-03-23_en.htm
• Council of the European Union, The Treaty of Nice 2001–2021 — omówienie traktatu z perspektywy jego celu: przygotowania Unii do największego rozszerzenia w historii.
  Link: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/library/library-blog/posts/the-treaty-of-nice-2001-2021/
• European Commission Library Guides, Treaty of Nice — zestawienie głównych zmian nicejskich: reformy instytucji, głosowania większościowego, składu Komisji i przygotowania UE do funkcjonowania w składzie 25 państw.
  Link: https://ec-europa-eu.libguides.com/nice-treaty
• Referendum Ireland, Referendum on the Twenty-fourth Amendment of the Constitution Bill, 2001 – Treaty of Nice — oficjalne wyniki pierwszego irlandzkiego referendum, w którym odrzucono możliwość ratyfikacji traktatu.
  Link: https://www.referendum.ie/archive/the-nice-treaty-twenty-fourth-amendment-of-the-constitution-bill-2001/index.html
• Referendum Ireland, Referendum on the Twenty-sixth Amendment of the Constitution Bill, 2002 – Treaty of Nice — oficjalne wyniki drugiego irlandzkiego referendum, w którym wyborcy zaakceptowali ratyfikację traktatu.
  Link: https://www.referendum.ie/archive/treaty-of-nice-twenty-sixth-amendment-of-the-constitution-bill-2002/index.html
• European Parliament, The Treaty of Nice and the Convention on the Future of Europe — opracowanie dotyczące ograniczeń traktatu nicejskiego, jego tylko częściowego przygotowania UE do rozszerzenia oraz dalszej drogi prowadzącej do Konwentu Europejskiego.
  Link: https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_1.1.4.pdf
• EUR-Lex, Declaration on the future of the Union — deklaracja dołączona do Traktatu nicejskiego, zapowiadająca dalszą debatę o przyszłości Unii i przygotowująca grunt pod kolejne reformy traktatowe.
  Link: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/nice/fna_1/dcl_23/sign/eng