Konstytucja europejska miała być jednym z najważniejszych kroków w historii integracji Unii Europejskiej. Nie miała tworzyć państwa europejskiego w prostym znaczeniu tego słowa, ale miała nadać Unii bardziej jednolitą strukturę, uprościć traktaty, wzmocnić jej instytucje i symbolicznie pokazać, że wspólnota gospodarcza coraz mocniej staje się wspólnotą polityczną.
Projekt podpisano w Rzymie 29 października 2004 roku jako Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Żeby wszedł w życie, musiał zostać ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie. Ten warunek okazał się decydujący. W 2005 roku obywatele Francji i Holandii odrzucili traktat w referendach. Proces ratyfikacji został politycznie zatrzymany.
Historia nie skończyła się jednak prostym porzuceniem projektu. Po okresie refleksji wiele rozwiązań z konstytucji europejskiej wróciło w traktacie lizbońskim, podpisanym w 2007 roku i obowiązującym od 1 grudnia 2009 roku. Zmieniono formę, język i polityczne opakowanie. Zrezygnowano z wielkiego konstytucyjnego szyldu, ale zachowano znaczną część reform instytucjonalnych.
Dlatego ta historia jest tak ważna. Pokazuje napięcie między integracją europejską a demokracją referendalną. Pokazuje też metodę działania Unii: gdy projekt przedstawiony wprost jako konstytucyjny napotyka opór obywateli, jego elementy mogą wrócić jako bardziej techniczna reforma traktatowa.
Po co Unii była konstytucja?
Na początku XXI wieku Unia Europejska była w trakcie dużej zmiany. Przygotowywała się do największego rozszerzenia w swojej historii. W 2004 roku do UE dołączyło dziesięć nowych państw, głównie z Europy Środkowo-Wschodniej. Wspólnota, która przez dekady rozwijała się w mniejszym gronie, miała działać w znacznie większym i bardziej zróżnicowanym składzie.
Dotychczasowy system traktatów był skomplikowany. Unia opierała się na kolejnych warstwach umów: traktacie rzymskim, traktacie z Maastricht, traktacie amsterdamskim, traktacie nicejskim i wielu późniejszych zmianach. Dla zwykłego obywatela ten porządek był niemal nieczytelny. Nawet dla polityków i prawników system bywał trudny, bo kompetencje, procedury i zasady głosowania były rozrzucone po kilku dokumentach.
Projekt konstytucji europejskiej miał to uporządkować. Zamiast wielu traktatów miała powstać jedna, bardziej przejrzysta całość. Oficjalnie chodziło o sprawniejszą Unię, większą demokratyczną legitymację, lepsze działanie instytucji i uproszczenie reguł po rozszerzeniu.
W praktyce projekt miał także znaczenie polityczne. Słowo „konstytucja” nie jest neutralne. Kojarzy się z państwem, suwerennością, wspólnotą polityczną i najwyższym aktem prawnym. Nawet jeśli dokument formalnie pozostawał traktatem międzynarodowym, jego nazwa i symbolika sugerowały coś więcej niż zwykłą korektę procedur.
Konwent Europejski i próba napisania nowego porządku
Prace nad projektem poprzedził Konwent Europejski, powołany w 2001 roku. W jego skład wchodzili przedstawiciele rządów państw członkowskich i kandydujących, parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego oraz Komisji Europejskiej. Przewodniczył mu były prezydent Francji Valéry Giscard d’Estaing.
Sam pomysł konwentu miał znaczenie. Zamiast klasycznych negocjacji za zamkniętymi drzwiami chciano stworzyć wrażenie szerszej debaty nad przyszłością Europy. Miało to zwiększyć przejrzystość i nadać projektowi większą legitymację polityczną.
Konwent przygotował projekt, który następnie trafił do negocjacji międzyrządowych. Ostateczny tekst podpisano w Rzymie w 2004 roku. Wybór miejsca też był symboliczny. To właśnie w Rzymie w 1957 roku podpisano traktaty rzymskie, od których zaczęła się Europejska Wspólnota Gospodarcza.
Konstytucja europejska miała więc być przedstawiona jako kolejny wielki etap integracji: od wspólnego rynku, przez Unię Europejską, aż po bardziej spójną konstrukcję polityczną.
Co miała zmienić konstytucja europejska?
Projekt konstytucji europejskiej zawierał wiele rozwiązań, które później wróciły w traktacie lizbońskim. Do najważniejszych należały:
- nadanie Karcie praw podstawowych mocy prawnie wiążącej,
- wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego w procesie legislacyjnym,
- rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną w Radzie UE,
- utworzenie bardziej stałej funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej,
- wzmocnienie wspólnej polityki zagranicznej przez funkcję unijnego ministra spraw zagranicznych,
- uproszczenie struktury traktatowej Unii,
- przyznanie Unii osobowości prawnej,
- wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.
Część tych zmian miała charakter praktyczny. Unia powiększona do 25, a później 27 państw nie mogła działać tak samo jak mniejsza wspólnota. Wymóg jednomyślności w wielu obszarach groził paraliżem. Silniejszy Parlament Europejski miał zwiększyć demokratyczną kontrolę. Stały przewodniczący Rady Europejskiej miał poprawić ciągłość pracy przywódców.
Jednocześnie wiele zmian oznaczało dalsze przesunięcie ciężaru z państw członkowskich na poziom unijny. Rozszerzenie głosowania większościowego oznacza, że państwo może zostać przegłosowane w większej liczbie spraw. Wiążąca Karta praw podstawowych zwiększa znaczenie unijnego porządku prawnego. Osobowość prawna Unii wzmacnia jej pozycję jako podmiotu w relacjach międzynarodowych.
Dla zwolenników były to konieczne reformy. Dla krytyków — kolejny etap centralizacji.
Dlaczego słowo „konstytucja” wywołało tak duże emocje?
W debacie o projekcie znaczenie miały nie tylko konkretne artykuły, ale także język. Traktat nie nazywał się po prostu reformą instytucjonalną. Nazywał się konstytucją dla Europy.
To uruchamiało pytanie o to, czym Unia właściwie ma być. Czy nadal związkiem państw, które współpracują na podstawie traktatów? Czy już wspólnotą polityczną z własną strukturą konstytucyjną? Czy obywatele państw członkowskich mają stać się częścią jednego europejskiego demosu, czy pozostają przede wszystkim obywatelami swoich narodowych demokracji?
Dla euroentuzjastów konstytucja była sposobem na uporządkowanie i pogłębienie integracji. Dla eurosceptyków była symbolem przekraczania granicy: od współpracy między państwami do quasi-państwowego projektu europejskiego.
Nawet jeśli prawnicy mogli wyjaśniać, że dokument formalnie pozostaje traktatem, politycznie nazwa miała ogromne znaczenie. Konstytucja brzmi jak akt założycielski. Brzmi jak dokument, który porządkuje władzę i ustawia relację między obywatelem a instytucjami. Właśnie dlatego referenda stały się nie tylko głosowaniem nad tekstem prawnym, ale także głosowaniem nad kierunkiem integracji.
Francuskie „nie”
29 maja 2005 roku we Francji odbyło się referendum w sprawie ratyfikacji traktatu konstytucyjnego. Wynik był politycznym trzęsieniem ziemi. Większość głosujących opowiedziała się przeciwko dokumentowi.
Francuskie „nie” nie miało jednej przyczyny. Łączyły się w nim różne nurty sprzeciwu: obawa przed liberalizacją gospodarczą, strach przed utratą suwerenności, niechęć do elit politycznych, krytyka rozszerzenia UE, lęk przed konkurencją pracowników z nowych państw członkowskich oraz poczucie, że integracja europejska oddala się od obywateli.
Część lewicy odrzucała traktat jako zbyt rynkowy i neoliberalny. Część prawicy widziała w nim zagrożenie dla suwerenności narodowej. Dla wielu obywateli głosowanie stało się także okazją do wyrażenia niezadowolenia z krajowej polityki.
To ważne, bo francuskiego wyniku nie da się sprowadzić do prostego hasła „Francuzi byli przeciw Europie”. Wielu głosujących nie odrzucało samej idei współpracy europejskiej. Odrzucało konkretny kierunek integracji, sposób jego narzucania albo własne elity polityczne, które ten projekt popierały.
Holenderskie „nie”
Trzy dni później, 1 czerwca 2005 roku, traktat konstytucyjny odrzucili również obywatele Holandii. Ten wynik ostatecznie pogrzebał polityczną możliwość kontynuowania ratyfikacji w dotychczasowej formie.
Holenderski sprzeciw również miał kilka źródeł. Pojawiały się obawy przed utratą kontroli nad integracją, niechęć do dalszego przekazywania kompetencji do Brukseli, lęk przed kosztami rozszerzenia, krytyka tempa zmian oraz poczucie, że obywatele nie mają realnego wpływu na kierunek Unii.
Holandia przez lata uchodziła za państwo proeuropejskie, dlatego wynik referendum miał szczególne znaczenie. Pokazał, że opór wobec konstytucji nie jest wyłącznie zjawiskiem krajów tradycyjnie sceptycznych wobec integracji.
Dwa referenda w dwóch państwach założycielskich wspólnot europejskich pokazały głęboki problem legitymizacji. Projekt popierany przez dużą część elit politycznych nie uzyskał zgody obywateli tam, gdzie zapytano ich bezpośrednio.
Czy obywatele Europy odrzucili konstytucję?
Tu trzeba zachować precyzję. Nie odbyło się jedno ogólnoeuropejskie referendum. Nie można więc powiedzieć, że wszyscy obywatele Unii zagłosowali przeciw konstytucji europejskiej.
Część państw ratyfikowała traktat parlamentarnie. Hiszpania i Luksemburg poparły go w referendach. W innych krajach proces ratyfikacji był zaawansowany albo planowany. Problem polegał jednak na tym, że traktat wymagał jednomyślnej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Odrzucenie go we Francji i Holandii wystarczyło, aby projekt w tej formie nie mógł wejść w życie.
Polityczne znaczenie tych referendów było jednak większe niż ich formalny zasięg. Dwa narody założycielskie europejskiej integracji powiedziały „nie” projektowi przedstawianemu jako wielki krok naprzód. To podważyło narrację, że pogłębianie integracji ma oczywiste poparcie społeczne.
Dlatego uczciwie można powiedzieć: konstytucja europejska nie została odrzucona przez wszystkich obywateli UE, ale została zatrzymana przez obywateli tych państw, w których wynik referendów miał decydujące znaczenie polityczne.
Okres refleksji, czyli polityczna pauza
Po francuskim i holenderskim „nie” Unia weszła w tak zwany okres refleksji. Oficjalnie chodziło o zastanowienie się nad przyszłością projektu i sposobem wyjścia z kryzysu. Nie było jednak realnej zgody, aby całkowicie porzucić reformy instytucjonalne.
Problem był praktyczny i polityczny jednocześnie. Unia po rozszerzeniu nadal potrzebowała sprawniejszych mechanizmów działania. Państwa członkowskie wiedziały, że traktat nicejski nie rozwiązuje wszystkich problemów powiększonej wspólnoty. Jednocześnie konstytucyjna symbolika stała się politycznie toksyczna.
Rozwiązaniem okazała się zmiana formy. Zamiast traktatu konstytucyjnego przygotowano traktat reformujący dotychczasowe traktaty. Zamiast jednego dokumentu zastępującego wcześniejsze podstawy prawne Unii — zestaw zmian w istniejących traktatach. Zamiast symboli konstytucyjnych — bardziej techniczny język reformy.
Tak narodził się traktat lizboński.
Traktat lizboński: powrót bez konstytucyjnego szyldu
Traktat lizboński podpisano 13 grudnia 2007 roku. Wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku. Formalnie nie był konstytucją. Nie zastępował wszystkich wcześniejszych traktatów jednym tekstem. Zmienił istniejące traktaty: Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, który przemianowano na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Politycznie był jednak bliskim następcą projektu konstytucyjnego. Wiele najważniejszych rozwiązań przetrwało:
- Unia uzyskała osobowość prawną,
- Karta praw podstawowych stała się prawnie wiążąca,
- wzmocniono rolę Parlamentu Europejskiego,
- rozszerzono stosowanie zwykłej procedury ustawodawczej,
- wprowadzono stałego przewodniczącego Rady Europejskiej,
- utworzono funkcję wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa,
- wprowadzono obywatelską inicjatywę ustawodawczą,
- zmieniono system głosowania większością kwalifikowaną.
Zniknęły natomiast elementy najbardziej symbolicznie konstytucyjne. Nie było już jednego aktu o nazwie konstytucja. Ograniczono język sugerujący państwowość. Zrezygnowano z określenia „minister spraw zagranicznych Unii”, zastępując je bardziej techniczną nazwą wysokiego przedstawiciela.
Zmiana nie polegała więc na całkowitym porzuceniu projektu. Polegała na usunięciu części symboliki i zachowaniu dużej części treści.
Dlaczego krytycy mówią o obejściu woli obywateli?
Dla krytyków traktat lizboński stał się dowodem, że Unia nie przyjęła referendalnego sprzeciwu jako realnej granicy. Ich argument jest prosty: skoro obywatele Francji i Holandii odrzucili projekt konstytucyjny, a potem wiele jego rozwiązań wróciło w traktacie lizbońskim, to w praktyce polityczne elity znalazły sposób, aby przeprowadzić reformę inną drogą.
Ten zarzut nie dotyczy wyłącznie prawa. Dotyczy zaufania. Jeśli wyborcy widzą, że projekt odrzucony w referendach wraca jako bardziej techniczny traktat, mogą uznać, że ich głos ma znaczenie tylko wtedy, gdy jest zgodny z oczekiwaniami elit.
W tym sensie konstytucja europejska i traktat lizboński stały się jednym z najważniejszych przykładów napięcia między demokracją bezpośrednią a logiką integracji europejskiej. Referendum daje jasny wynik. Proces traktatowy szuka sposobu, aby kontynuować reformę mimo politycznej porażki.
Krytycy podkreślają też, że traktat lizboński w wielu państwach ratyfikowano parlamentarnie, bez referendów. Wyjątkiem była Irlandia, gdzie referendum było wymagane konstytucyjnie. Po pierwszym irlandzkim „nie” w 2008 roku przeprowadzono drugie referendum w 2009 roku, już po uzyskaniu dodatkowych gwarancji politycznych.
Dla przeciwników integracji to kolejny przykład presji na powtarzanie głosowania, aż do uzyskania właściwego wyniku. Dla zwolenników — normalny proces szukania kompromisu i doprecyzowania warunków ratyfikacji.
Dlaczego zwolennicy bronili traktatu lizbońskiego?
Zwolennicy traktatu lizbońskiego odpowiadali, że Unia nie mogła pozostać w instytucjonalnym bezruchu. Po rozszerzeniu potrzebowała sprawniejszych procedur, większej roli Parlamentu Europejskiego, bardziej spójnej polityki zewnętrznej i jasniejszych zasad działania.
Ich zdaniem odrzucen