Spis treści
Unia Europejska przez ostatnie trzydzieści lat przeszła głęboką przemianę, która dokonała się nie poprzez rewolucje ani gwałtowne zwroty, lecz przez kolejne traktaty międzynarodowe.
Każda z tych umów – Maastricht w 1992, Amsterdam w 1997, Nicea w 2001 i Lizbona w 2007 – przesuwała kompetencje decyzyjne z poziomu narodowego na poziom instytucji ponadnarodowych, ograniczając możliwość samodzielnego działania państw członkowskich.
Dla większości obywateli zmiany te pozostawały niezauważalne w codziennym życiu, ale w rzeczywistości zmieniały fundamentalnie sposób sprawowania władzy w Europie.
Dlaczego traktaty stały się narzędziem zmiany
Podstawowym narzędziem przekształcania Unii Europejskiej stały się traktaty międzynarodowe – umowy podpisywane przez rządy państw członkowskich, a następnie ratyfikowane przez ich parlamenty lub w referendach.
Ta forma zmian miała charakter prawnie wiążący i trwały – raz ratyfikowany traktat nie mógł być jednostronnie cofnięty przez żadne państwo bez wyjścia z całej Unii.
Traktaty pozwalały na wprowadzanie dalekosiężnych reform instytucjonalnych przy zachowaniu pozorów dobrowolności – każde państwo formalnie zgadzało się na zmiany, choć w praktyce presja polityczna i ekonomiczna często ograniczała rzeczywistą swobodę decyzji.
W przeciwieństwie do zmian konstytucyjnych w państwach narodowych, które wymagają szerokiej debaty publicznej i zgody obywateli, zmiany traktatowe były przeważnie uzgadniane przez wąskie elity polityczne i dyplomatyczne.
Większość państw ratyfikowała traktaty parlamentarnie, unikając referendów – tam gdzie referenda się odbyły (Francja, Holandia, Irlandia), często kończyły się odrzuceniem traktatów przez obywateli.
Od Maastricht do Lizbony – ciągłość procesu
Traktat z Maastricht (1992) był punktem zwrotnym – przekształcił dotychczasowe Wspólnoty Europejskie w Unię Europejską i wprowadził system trzech filarów, obejmujący nie tylko gospodarką, ale także politykę zagraniczną oraz sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości.
Ustanowił obywatelstwo unijne, wprowadziłprocedurę współdecyzji dla Parlamentu Europejskiego i zapoczątkował proces tworzenia strefy euro.
Traktat amsterdamski (1997) wzmocnił pozycję Parlamentu, rozszerzył zakres głosowania większościowego i włączył dorobek Schengen do prawa UE, przekazując kontrolę granic na poziom unijny.
Traktat nicejski (2001) dostosował instytucje do największego w historii rozszerzenia na wschód, zmieniając system wag głosów w Radzie i wprowadzając skomplikowaną mechanikę decyzyjną.
Traktat lizboński (2009) domknął proces reform, wprowadzając system podwójnej większości, nadając Unii osobowość prawną, ustanawiając stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i czyniąc Kartę praw podstawowych prawnie wiążącą.
Wszystkie te zmiany można postrzegać jako jeden ciągły proces – każdy kolejny traktat był kontynuacją poprzednich, systematycznie poszerzając kompetencje instytucji unijnych kosztem państw narodowych.
Jak zmieniała się rola państw członkowskich
Na początku lat 90. państwa członkowskie zachowywały pełną kontrolę nad większością decyzji strategicznych – niemal wszystkie sprawy wymagały jednomyślności w Radzie, co oznaczało, że każde państwo mogło zablokować niepożądaną decyzję.
Traktat z Maastricht rozpoczął proces przesuwania decyzji z poziomu narodowego na unijny, ale nadal w większości obszarów państwa zachowały prawo weta.
Z każdym kolejnym traktatem zakres głosowania większościowego systematycznie się poszerzał – Traktat amsterdamski rozszerzył go na kolejne dziedziny, Traktat nicejski dodał 28 nowych obszarów, a Traktat lizboński objął nim około 40 dodatkowych dziedzin polityki.
W praktyce oznaczało to, że państwa członkowskie stopniowo traciły możliwość samodzielnego decydowania w coraz większej liczbie obszarów – od polityki handlowej, przez sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości, po politykę klimatyczną i energetyczną.
Tam gdzie wcześniej rząd krajowy mógł powiedzieć „nie” i skutecznie zablokować decyzję, po kolejnych traktatach mógł być przegłosowany przez pozostałe państwa.
Dla silniejszych państw – szczególnie Niemiec i Francji – oznaczało to wzrost realnego wpływu, gdyż dzięki swojej populacji i pozycji politycznej mogły skuteczniej wpływać na decyzje większościowe.
Dla mniejszych i średnich państw oznaczało to utratę suwerenności w obszarach dotychczas całkowicie kontrolowanych przez rządy narodowe.
Rosnąca rola instytucji unijnych
Równolegle do osłabiania pozycji państw następowało systematyczne wzmacnianie instytucji ponadnarodowych – Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybunału Sprawiedliwości.
Komisja Europejska zachowała monopol na inicjatywę legislacyjną – tylko ona może proponować nowe przepisy unijne, co daje jej ogromną władzę nad kierunkiem integracji.
Parlament Europejski przeszedł drogę od organu doradczego do pełnoprawnego współdecydenta – szczególnie po Traktacie lizbońskim zyskał prawo współdecydowania w większości dziedzin prawodawstwa.
Trybunał Sprawiedliwości UE stopniowo rozszerzał swoją jurysdykcję, zyskując kompetencje do orzekania w sprawach dotychczas zastrzeżonych dla sądów krajowych.
Traktat lizboński wprowadził dodatkowo urząd stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i zreformowany urząd Wysokiego Przedstawiciela, tworząc nowe centra władzy na poziomie unijnym.
Te instytucje działają według własnej logiki i własnych interesów, które nie zawsze są tożsame z interesami państw członkowskich czy ich obywateli.
Europejska Służba Działań Zewnętrznych stała się rodzajem unijnego MSZ, prowadzącego własną politykę zagraniczną często niezależnie od rządów krajowych.
Od jednomyślności do większości – praktyczne konsekwencje
Przejście od jednomyślności do głosowania większościowego to najważniejsza zmiana wprowadzona przez kolejne traktaty.
Jednomyślność oznacza, że każde państwo ma prawo weta – może samodzielnie zablokować decyzję, z którą się nie zgadza, chroniąc swoje interesy narodowe.
Głosowanie większościowe oznacza, że państwo może być przegłosowane – decyzja może zostać podjęta przeciwko jego woli, jeśli wystarczająca liczba innych państw ją popiera.
W systemie wprowadzonym przez Traktat lizboński decyzje wymagają zgody 55% państw reprezentujących 65% ludności UE.
W praktyce oznacza to, że większe państwa mają większy wpływ na decyzje unijne – Niemcy, Francja, Włochy i Hiszpania razem mogą przeforsować niemal każdą decyzję.
Małe i średnie państwa mogą być konsekwentnie przegłosowywane w sprawach, które uznają za strategiczne dla swoich interesów.
Jak zauważają analitycy, głosowanie większościowe służy państwom o największej liczbie ludności, co tłumaczy, dlaczego szczególnie Niemcy i Francja konsekwentnie naciskały na rozszerzanie tego mechanizmu.
Państwa, które straciły prawo weta, de facto straciły część swojej suwerenności – nie mogą już samodzielnie chronić swoich interesów w dziedzinach objętych głosowaniem większościowym.
Blokowanie decyzji – od łatwego do prawie niemożliwego
Wraz ze zmianą systemu głosowania radykalnie spadła możliwość blokowania niepożądanych decyzji przez państwa członkowskie.
W systemie jednomyślności wystarczy jedno państwo, aby zablokować decyzję – nawet najmniejsze może skutecznie obronić swoje interesy.
W systemie nicejskim państwo musiało zbudować koalicję blokującą liczącą określoną liczbę głosów ważonych, co było trudniejsze, ale wciąż możliwe dla średnich państw.
W systemie lizbońskim potrzebna jest mniejszość blokująca składająca się z co najmniej 4 państw reprezentujących ponad 35% ludności UE.
Oznacza to, że małe i średnie państwa nie mogą już samodzielnie blokować decyzji – potrzebują sojuszu z dużymi państwami lub bardzo szerokiej koalicji.
W praktyce większość decyzji jest podejmowana bez realnej możliwości ich zablokowania przez państwa niezgadzające się z dominującym konsensusem.
Problem przejrzystości i czytelności
Kolejne traktaty nie tylko przesuwały władzę na poziom unijny, ale także czyniły system decyzyjny coraz bardziej skomplikowanym i niezrozumiałym dla obywateli.
Traktat nicejski wprowadził system wag głosów i podwójnej większości, który był tak złożony, że nawet eksperci mieli trudności z obliczeniem, kiedy decyzja może zostać podjęta.
Traktat lizboński, choć prostszy niż nicejski, wprowadził system potrójnej większości (procent państw, procent ludności, minimum czterech państw w mniejszości blokującej), który pozostaje mało zrozumiały dla przeciętnych obywateli.
Rosnąca liczba instytucji, procedur i mechanizmów sprawia, że proces decyzyjny w UE jest jednym z najbardziej skomplikowanych systemów politycznych na świecie.
Większość obywateli nie wie, kto faktycznie podejmuje decyzje w Unii, jakie instytucje za co odpowiadają i jak przebiega proces legislacyjny.
Ta nieprzejrzystość nie jest przypadkowa – im bardziej złożony system, tym trudniej go kontrolować i tym łatwiej wprowadzać zmiany bez szerokiej debaty publicznej.
Oddalenie decyzji od wyborców
Fundamentalnym problemem procesu traktatowego jest systematyczne oddalanie decyzji od obywateli i ich demokratycznej kontroli.
W demokracji narodowej obywatel może głosować na rząd, który realizuje określoną politykę, a jeśli jest niezadowolony, może go wymienić w kolejnych wyborach.
W systemie unijnym decyzje podejmują instytucje, na które obywatele mają minimalny wpływ – nie mogą głosować na przewodniczącego Komisji, nie wybierają członków Rady, nie mają wpływu na orzeczenia Trybunału.
Parlament Europejski, choć wybierany, ma ograniczony wpływ na rzeczywiste decyzje – nie może inicjować legislacji, a frekwencja w wyborach europejskich jest konsekwentnie niska, co świadczy o słabej legitymacji tej instytucji.
Większość ważnych decyzji – szczególnie w polityce zagranicznej, fiskalnej i migracyjnej – podejmowana jest przez Radę Europejską lub Radę UE, czyli gremia międzyrządowe działające za zamkniętymi drzwiami.
Obywatele dowiadują się o decyzjach post factum, gdy są już one wiążące i niemożliwe do zmiany bez zgody wszystkich państw członkowskich.
Rosnąca rola procedur i instytucji
Wraz z kolejnymi traktatami logika proceduralna stopniowo wypierała logikę polityczną – decyzje coraz częściej zapadają nie w wyniku demokratycznej debaty, lecz na podstawie skomplikowanych procedur i precedensów prawnych.
Komisja Europejska działa jak megabiurokracja, produkująca tysiące stron regulacji rocznie, które często są tak techniczne i szczegółowe, że żaden parlamentarzysta nie jest w stanie ich wszystkich przeczytać.
Trybunał Sprawiedliwości poprzez swoje orzeczenia często rozszerza kompetencje UE, interpretując traktaty w sposób maksymalnie integracyjny, bez wyraźnego mandatu od obywateli.
Europejska Służba Działań Zewnętrznych, Europejski Bank Centralny, agencje regulacyjne – to wszystko instytucje ponadnarodowe, które mają ogromny wpływ na życie obywateli, ale działają w dużej mierze autonomicznie i poza demokratyczną kontrolą.
System ten promuje ekspertokrację zamiast demokracji – decyzje podejmują wyspecjalizowani urzędnicy i technokraci, a nie wybierani politycy odpowiedzialni przed wyborcami.
Trudność społecznej kontroli
Najbardziej fundamentalnym problemem procesu integracji traktatowej jest brak skutecznych mechanizmów społecznej kontroli nad działaniami instytucji unijnych.
Obywatele nie mogą skutecznie wpływać na kierunek integracji – referenda, które odrzucają kolejne traktaty, są ignorowane lub powtarzane do momentu uzyskania „właściwego” wyniku.
Gdy Francuzi i Holendrzy odrzucili Konstytucję dla Europy w 2005 roku, elity polityczne nie zrezygnowały z projektu, lecz przepakowały go w formę Traktatu lizbońskiego i ratyfikowały parlamentarnie, omijając obywateli.
Gdy Irlandczycy odrzucili Traktat lizboński w 2008 roku, zostali zmuszeni do powtórzenia referendum po uzyskaniu pewnych gwarancji, aż do uzyskania „tak”.
Ta praktyka pokazuje, że w systemie unijnym wola obywateli ma znaczenie jedynie wtedy, gdy pokrywa się z wolą elit – jeśli obywatele głosują „źle”, referendum zostaje powtórzone lub ominięte.
Brak jest skutecznych mechanizmów odpowiedzialności politycznej – obywatele nie mogą „wyrzucić” Komisji Europejskiej, nie mogą zmusić Trybunału do zmiany orzecznictwa, nie mogą zawetować decyzji Rady.
Skuteczność kosztem demokracji narodowej?
Zwolennicy traktatowych reform argumentują, że były one konieczne dla efektywności Unii – bez przejścia na głosowanie większościowe Unia licząca 27 państw byłaby sparaliżowana i niezdolna do działania.
Rozszerzenie kompetencji unijnych miało zapewnić skuteczniejsze rozwiązywanie problemów przekraczających granice narodowe – zmiana klimatu, terroryzm, migracja wymagają współpracy ponadnarodowej.
Wzmocnienie instytucji unijnych miało uczynić Europę silniejszym graczem globalnym, zdolnym do konkurowania z USA i Chinami.
Z drugiej strony, każdy z tych argumentów może być zakwestionowany – efektywność nie jest wartością samą w sobie, jeśli osiągana jest kosztem demokratycznej kontroli.
Problemy ponadnarodowe można rozwiązywać poprzez współpracę międzyrządową bez przekazywania suwerenności instytucjom ponadnarodowym.
Wielu obywateli państw członkowskich nie pragnie, aby Europa była „globalnym graczem”, jeśli oznacza to utratę kontroli nad własnymi sprawami.
Podsumowanie
Proces traktatowy od Maastricht do Lizbony był systematycznym przesuwaniem władzy z poziomu narodowego na poziom ponadnarodowy, z demokracji parlamentarnej na technokrację instytucjonalną.
Każdy kolejny traktat ograniczał suwerenność państw członkowskich, rozszerzał kompetencje instytucji unijnych i zmniejszał możliwość demokratycznej kontroli ze strony obywateli.
Ten proces nie był ani nieunikniony, ani przypadkowy – był politycznym wyborem określonych elit, który mógł potoczyć się inaczej.
Pytanie, czy był to wybór słuszny, zależy od tego, co cenią sobie poszczególni obywatele bardziej: efektywność ponadnarodowego zarządzania czy demokratyczną kontrolę nad własnymi sprawami.
To pytanie pozostaje otwarte i będzie kształtować debatę o przyszłości Europy w nadchodzących dziesięcioleciach.