Traktat z Maastricht stworzył Unię Europejską.
Traktat amsterdamski zaczął ją doposażać.
Nie był tak widowiskowym przełomem jak Maastricht. Nie powołał nowej organizacji, nie otworzył drogi do wspólnej waluty i nie zmienił nazwy całego projektu integracyjnego. Jego znaczenie było mniej spektakularne, ale bardzo konkretne.
Podpisany 2 października 1997 roku i obowiązujący od 1 maja 1999 roku, Traktat amsterdamski przeniósł część spraw wcześniej pozostających głównie w rękach rządów do obszaru prawa wspólnotowego. Dotyczyło to przede wszystkim azylu, imigracji, granic zewnętrznych, współpracy sądowej w sprawach cywilnych oraz dorobku Schengen.
Jednocześnie traktat:
- wzmocnił Parlament Europejski,
- uprościł i rozszerzył procedurę współdecydowania,
- wprowadził funkcję Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa,
- rozwinął unijny język praw podstawowych i zakazu dyskryminacji,
- próbował przygotować Unię do rozszerzenia na Wschód.
Nie był traktatem, który zbudował nową Unię od zera. Był jednak dokumentem, który przesunął jej środek ciężkości w stronę obszarów szczególnie wrażliwych dla państw narodowych: granic, migracji, bezpieczeństwa wewnętrznego i części polityki zagranicznej.
Właśnie dlatego określenie „więcej kompetencji” jest tu trafniejsze niż ogólne hasło „rozszerzenie władzy”. Amsterdam nie odebrał państwom kontroli nad wszystkim. Ale w kilku kluczowych dziedzinach rozpoczął proces, który z czasem doprowadził do znacznie głębszej integracji.
Po Maastricht: Unia istniała, ale jej konstrukcja była ciężka
Traktat z Maastricht z 1992 roku stworzył Unię Europejską opartą na trzech filarach:
- Wspólnotach Europejskich,
- Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa,
- współpracy w sprawach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Problem polegał na tym, że ta konstrukcja była skomplikowana i nierówna.
W pierwszym filarze działała metoda wspólnotowa: Komisja miała inicjatywę ustawodawczą, Parlament stopniowo zyskiwał wpływ, a Trybunał Sprawiedliwości czuwał nad stosowaniem prawa.
Drugi i trzeci filar były znacznie bardziej międzyrządowe. Rządy państw członkowskich zachowywały tam silniejszą kontrolę, Komisja miała mniejsze możliwości działania, a rola Parlamentu i Trybunału była ograniczona.
W praktyce oznaczało to, że Unia miała już ambicję zajmowania się polityką zagraniczną, bezpieczeństwem, azylem czy współpracą policyjną, ale nie posiadała jednolitych i sprawnych narzędzi do realizacji tych celów.
Amsterdam miał częściowo naprawić ten stan rzeczy.
Traktat przygotowany w cieniu rozszerzenia na Wschód
Negocjacje nad traktatem rozpoczęły się w 1996 roku, zaledwie kilka lat po Maastricht. Unia liczyła już piętnaście państw, a po upadku komunizmu coraz wyraźniej rysowała się perspektywa rozszerzenia o kraje Europy Środkowo-Wschodniej.
To tworzyło presję na reformę.
Instytucje zaprojektowane dla mniejszej wspólnoty miały w przyszłości obsługiwać znacznie większą Unię. Trzeba było więc:
- usprawnić proces decyzyjny,
- rozszerzyć część głosowań większościowych,
- wzmocnić Parlament Europejski,
- lepiej uporządkować współpracę w obszarze granic, azylu i bezpieczeństwa.
Amsterdam miał również sprawić, by Unia była — według języka ówczesnych dokumentów — „bliższa obywatelom”. Dlatego większy nacisk położono na zatrudnienie, prawa podstawowe, walkę z dyskryminacją i kwestie swobodnego przepływu osób.
Nie wszystkie cele udało się osiągnąć. Szczególnie reforma instytucjonalna przed wielkim rozszerzeniem okazała się niepełna. Część najtrudniejszych spraw pozostawiono do późniejszego rozwiązania w Traktacie z Nicei. Ale w obszarze kompetencji wewnętrznych Amsterdam wykonał duży krok.
Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
Jednym z najważniejszych pojęć wprowadzonych przez Traktat amsterdamski był obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Brzmiało to dość ogólnie, ale miało bardzo konkretne skutki. Chodziło o stworzenie takiej przestrzeni, w której swobodny przepływ osób wewnątrz Unii zostaje połączony z:
- kontrolą granic zewnętrznych,
- wspólnymi zasadami dotyczącymi wiz,
- polityką azylową,
- polityką imigracyjną,
- współpracą sądową,
- współpracą policyjną.
To była zmiana bardzo istotna.
Wcześniej sprawy azylu, imigracji i granic mieściły się głównie w trzecim filarze Maastricht, a więc w obszarze współpracy międzyrządowej. Amsterdam przeniósł dużą ich część do nowego tytułu w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską.
Innymi słowy: część tematów związanych z ruchem osób zaczęła być regulowana nie tylko przez porozumienia rządów, ale przez mechanizmy prawne Unii z większą rolą instytucji wspólnotowych.
Azyl, imigracja i granice – kompetencje, które zaczęły się przesuwać
Traktat amsterdamski zakładał, że w ciągu pięciu lat od jego wejścia w życie Rada przyjmie środki dotyczące:
- zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych,
- zasad przekraczania granic zewnętrznych,
- wiz krótkoterminowych,
- azylu,
- tymczasowej ochrony osób przesiedlonych,
- polityki imigracyjnej.
Nie oznaczało to, że państwa członkowskie natychmiast utraciły kontrolę nad swoimi systemami azylowymi i migracyjnymi. W wielu sprawach początkowo nadal obowiązywała jednomyślność w Radzie, a Parlament miał ograniczoną rolę.
Ale kierunek został wyznaczony.
Amsterdam stworzył prawne podstawy do rozwijania unijnej polityki w obszarach, które wcześniej były postrzegane przede wszystkim jako domena państw. Późniejsze traktaty i akty prawne pogłębiały ten proces, ale jego wyraźny traktatowy początek znajdziemy właśnie tutaj.
To jeden z najlepszych przykładów, jak działa integracja europejska: najpierw ustanawia się ogólną kompetencję i kierunek, potem buduje konkretne instrumenty, a z czasem powstaje cały rozbudowany obszar polityki.
Schengen trafia do prawa Unii
Drugą kluczową zmianą było włączenie dorobku Schengen do ram prawnych Unii Europejskiej.
Porozumienie z Schengen z 1985 roku i konwencja wykonawcza z 1990 roku powstały początkowo poza strukturą Wspólnot Europejskich. Była to współpraca grupy państw, które chciały znieść kontrole na granicach wewnętrznych i jednocześnie wzmocnić współdziałanie przy granicach zewnętrznych, wizach, policji i wymianie informacji.
Traktat amsterdamski zmienił sytuację. Dołączony do niego protokół włączył acquis Schengen do porządku Unii.
To miało kilka konsekwencji:
- Schengen przestało być wyłącznie odrębnym porozumieniem między częścią państw,
- jego dorobek został powiązany z systemem prawa UE,
- państwa kandydujące miały w przyszłości przyjmować dorobek Schengen jako część acquis unijnego,
- kwestie swobody przemieszczania, granic i bezpieczeństwa zaczęły być silniej wpisane w rozwój samej Unii.
Włączenie Schengen było jednym z najbardziej praktycznych i zarazem najbardziej symbolicznych elementów Amsterdamu. Pokazywało, że Unia przestaje być wyłącznie wspólnotą rynku, a coraz mocniej staje się także przestrzenią zarządzania ruchem osób, granicami i bezpieczeństwem.
Nie wszystko zostało uwspólnotowione
Amsterdam nie zlikwidował całej międzyrządowej współpracy w sprawach wewnętrznych.
Do pierwszego filaru przesunięto przede wszystkim obszary związane z wizami, azylem, imigracją i współpracą sądową w sprawach cywilnych.
Natomiast:
- współpraca policyjna,
- współpraca sądowa w sprawach karnych,
- część zagadnień związanych z Europolem
pozostały w zmodyfikowanym trzecim filarze, nadal opartym głównie na logice współpracy międzyrządowej.
To pokazuje, że traktat był kompromisem. Państwa członkowskie zgodziły się na przesunięcie części kompetencji do poziomu wspólnotowego, ale w najbardziej wrażliwych sprawach związanych z policją, prawem karnym i bezpieczeństwem nie chciały jeszcze oddać zbyt dużo.
Jednocześnie sam kierunek rozwoju był już czytelny: sprawy wewnętrzne, które wcześniej były poza głównym nurtem integracji, zaczęły coraz mocniej wchodzić do jej centrum.
Parlament Europejski zyskuje więcej realnego wpływu
Traktat amsterdamski wzmocnił również Parlament Europejski.
Najważniejsze były dwie zmiany.
Po pierwsze, procedura współdecydowania została uproszczona i rozszerzona na kolejne obszary. Oznaczało to, że w większej liczbie spraw Parlament współtworzył prawo razem z Radą, zamiast jedynie wydawać opinię.
Po drugie, Parlament uzyskał prawo zatwierdzania kandydata na przewodniczącego Komisji Europejskiej.
Te zmiany nie przekształciły Unii w klasyczny system parlamentarny. Rada i rządy nadal zachowywały ogromne znaczenie. Ale Amsterdam był jednym z tych traktatów, które stopniowo przesuwały Parlament z pozycji instytucji konsultacyjnej w stronę realnego współustawodawcy.
To istotne także z perspektywy krytyki integracji. Jeżeli Unia przejmuje kolejne kompetencje, rośnie presja, by wzmacniać jej demokratyczną legitymację. Amsterdam próbował odpowiedzieć na ten problem, choć nie rozwiązał go całkowicie.
Więcej głosowania większościowego
Traktat amsterdamski rozszerzył również zakres spraw, w których decyzje mogły być podejmowane większością kwalifikowaną, a nie jednomyślnie.
Nie była to rewolucja obejmująca wszystkie obszary, ale kolejny krok w długim procesie ograniczania prawa pojedynczego państwa do blokowania części decyzji na poziomie Unii.
W logice integracyjnej miało to zwiększać sprawność działania. Unia licząca coraz więcej państw nie mogła — zdaniem zwolenników reformy — funkcjonować wyłącznie przez jednomyślność.
Z perspektywy krytycznej taki ruch zawsze ma drugą stronę. Im częściej decyzje zapadają większością, tym częściej możliwa jest sytuacja, w której dane państwo zostaje przegłosowane w sprawie, którą uważa za istotną.
Amsterdam nie przesądził o pełnym odejściu od jednomyślności. Ale wpisywał się w dłuższą ewolucję Unii: od współpracy opartej na zgodzie wszystkich ku systemowi, w którym coraz częściej liczy się zdolność większości do przeprowadzenia wspólnej decyzji.
Nowe oblicze polityki zagranicznej UE
W obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Amsterdam nie dokonał równie głębokiej zmiany jak w sprawach wiz, azylu i granic, ale także tu wprowadził istotne rozwiązania.
Najbardziej rozpoznawalnym było utworzenie funkcji Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Nie był to jeszcze dzisiejszy urząd znany po Traktacie z Lizbony, łączący funkcję w Radzie i Komisji. Amsterdam stworzył jednak stanowisko, które miało nadać unijnej polityce zagranicznej bardziej rozpoznawalną twarz i pomóc w jej koordynacji.
Traktat wprowadził także:
- „wspólne strategie” w polityce zagranicznej,
- możliwość tzw. konstruktywnego wstrzymania się od głosu,
- pewne rozszerzenie stosowania głosowania większościowego w ramach wykonywania wcześniej uzgodnionych strategii.
To były zmiany ostrożne. Państwa nadal pilnowały, by w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa zachować dominującą rolę. Ale także tutaj Amsterdam pokazywał wolę budowania bardziej spójnego unijnego działania poza obszarem gospodarczym.
Zatrudnienie, prawa podstawowe i zakaz dyskryminacji
Traktat amsterdamski próbował również odpowiedzieć na zarzut, że Unia jest przede wszystkim projektem rynku i liberalizacji gospodarczej.
Wprowadzono nowy tytuł dotyczący zatrudnienia, który miał wzmacniać koordynację polityk rynku pracy. Nie oznaczało to stworzenia jednej unijnej polityki zatrudnienia zastępującej rozwiązania krajowe, ale pokazywało, że problem bezrobocia i aktywizacji zawodowej staje się elementem agendy europejskiej.
Wzmocniono także odniesienia do:
- praw podstawowych,
- równości kobiet i mężczyzn,
- walki z dyskryminacją.
Szczególne znaczenie miało wprowadzenie nowego artykułu 13 do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Dał on instytucjom europejskim podstawę do podejmowania działań przeciw dyskryminacji ze względu na:
- płeć,
- rasę lub pochodzenie etniczne,
- religię lub przekonania,
- niepełnosprawność,
- wiek,
- orientację seksualną.
To był ważny moment w rozwoju unijnego prawa antydyskryminacyjnego. Późniejsze dyrektywy z 2000 roku dotyczące równego traktowania wyrastały właśnie z kompetencji wprowadzonych przez Amsterdam.
W tym obszarze traktat nie tylko przesuwał kompetencje. Zmieniał również charakter integracji, coraz mocniej wpisując w nią język praw, wartości i standardów społecznych.
Prawa państw członkowskich i nowy mechanizm sankcyjny
Amsterdam wzmocnił również instrumenty reagowania na naruszenia podstawowych zasad Unii przez państwa członkowskie.
Traktat przewidział możliwość stwierdzenia, że w danym państwie występuje poważne i trwałe naruszenie zasad, na których opiera się Unia, takich jak wolność, demokracja, prawa człowieka i państwo prawa.
W konsekwencji możl