Wiosną 1950 roku Europa nadal bardziej przypominała pobojowisko niż kontynent zmierzający ku politycznej jedności. Od zakończenia II wojny światowej minęło zaledwie pięć lat. Niemcy pozostawały podzielone, zachodnia część kontynentu była uzależniona od amerykańskiej pomocy, a narastający konflikt ze Związkiem Radzieckim wyznaczał nową linię podziału.
Francja musiała jednocześnie odpowiedzieć na pytanie, które powracało po każdym wielkim europejskim konflikcie: jak dopuścić do odbudowy Niemiec, nie pozwalając im ponownie stać się zagrożeniem?
Dotychczasowe metody opierały się na ograniczeniach, okupacji i zewnętrznej kontroli niemieckiego przemysłu. Nowa koncepcja zakładała coś innego. Zamiast pilnować niemieckiej potęgi z zewnątrz, należało włączyć ją do wspólnego systemu, w którym najważniejsze decyzje nie należałyby już wyłącznie do rządów narodowych.
Tak narodził się plan utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Oficjalnie był to projekt gospodarczy. W rzeczywistości dotyczył pokoju, bezpieczeństwa, odbudowy Niemiec, francuskiego dostępu do surowców i stworzenia pierwszej europejskiej władzy stojącej ponad państwami.
Europa między odbudową a strachem przed Niemcami
Węgiel i stal nie zostały wybrane przypadkowo. Były podstawą powojennej gospodarki, ale również przemysłu zbrojeniowego. Bez węgla nie można było zasilać hut i fabryk. Bez stali nie powstawały maszyny, koleje, statki, czołgi ani działa.
Szczególne znaczenie miał niemiecki region Ruhry, jedno z największych centrów wydobycia węgla i produkcji przemysłowej w Europie. Dla Francji był on jednocześnie źródłem potrzebnego surowca i symbolem niemieckiej potęgi, która wcześniej została wykorzystana do prowadzenia wojny.
Po 1945 roku alianci ograniczali niemiecką produkcję i kontrolowali przemysł ciężki. W 1949 roku powstała Międzynarodowa Władza Zagłębia Ruhry, która nadzorowała produkcję oraz dystrybucję węgla i stali. Rozwiązanie to miało jednak charakter przejściowy. Odbudowa Republiki Federalnej Niemiec oraz jej coraz większe znaczenie dla zachodniego sojuszu sprawiały, że utrzymywanie Niemiec w pozycji państwa poddanego jednostronnej kontroli stawało się coraz trudniejsze.
Francuzi obawiali się odzyskania przez Niemcy pełnej kontroli nad przemysłem Ruhry. Niemcy z kolei nie chciały pozostawać krajem traktowanym przez zwycięzców jako trwały podejrzany.
Plan wspólnoty węgla i stali pozwalał wyjść z tego impasu. Niemiecki przemysł miał zostać uwolniony od części ograniczeń, ale jednocześnie poddany wspólnym regułom. Kontrola nie znikała. Zmieniała jedynie formę — z narzędzia wykonywanego przez zwycięzców stawała się systemem, któremu formalnie podlegały wszystkie uczestniczące państwa.
Plan Schumana przygotowany przez Monneta
9 maja 1950 roku francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman przedstawił publicznie propozycję umieszczenia całej francuskiej i zachodnioniemieckiej produkcji węgla oraz stali pod zarządem wspólnej Wysokiej Władzy. Organizacja miała pozostać otwarta dla innych państw europejskich.
Przemówienie przeszło do historii jako deklaracja Schumana, choć głównym architektem projektu był Jean Monnet — francuski urzędnik, planista gospodarczy i zwolennik stopniowego jednoczenia Europy poprzez konkretne instytucje.
Monnet nie proponował rozpoczęcia integracji od napisania europejskiej konstytucji ani od powołania jednego rządu dla całego kontynentu. Taki projekt byłby politycznie nierealny. Zamiast tego wybrano ograniczony, ale strategiczny obszar gospodarki.
Państwa miały najpierw przekazać część swoich kompetencji w sprawach węgla i stali. Wspólny rynek, wspólne interesy i wspólne instytucje miały z czasem stworzyć warunki do dalszego zbliżenia.
W deklaracji Schumana znalazła się myśl, która później stała się podstawą całej metody integracji: Europa nie miała powstać od razu ani według jednego, kompletnego planu. Miała być budowana poprzez konkretne osiągnięcia tworzące rzeczywistą solidarność między państwami.
Była to konstrukcja bardzo pragmatyczna. Wielka wizja polityczna została ukryta wewnątrz technicznego projektu dotyczącego kopalń, hut, cen, inwestycji i warunków konkurencji.
Pokój, surowce i francuski interes
Najczęściej powtarzana opowieść o powstaniu EWWiS mówi o pragnieniu pokoju i pojednania Francji z Niemcami. Nie jest ona fałszywa. Po dwóch wojnach światowych związanie przemysłów obu państw miało uczynić przygotowanie kolejnego konfliktu nie tylko trudniejszym, ale także łatwiejszym do zauważenia.
Wspólna kontrola nad węglem i stalą oznaczała, że żadna ze stron nie mogła samodzielnie i w ukryciu rozbudować przemysłu wojennego na dawną skalę. Wojna między Francją a Niemcami miała stać się — jak głosiła deklaracja — nie tylko nie do pomyślenia, ale również materialnie niemożliwa.
Projekt miał jednak także bardzo konkretne podłoże gospodarcze.
Francuski przemysł stalowy potrzebował dużych ilości węgla, w tym dostaw z Ruhry. Paryż chciał mieć pewność, że odbudowujące się Niemcy nie będą mogły ograniczać dostępu do surowca ani wykorzystywać przewagi produkcyjnej przeciwko francuskim przedsiębiorstwom.
Wspólny rynek miał zagwarantować równy dostęp do źródeł produkcji, zlikwidować część barier handlowych i ograniczyć praktyki monopolistyczne. Francja zyskiwała dostęp do niemieckiego węgla. Niemcy odzyskiwały równoprawne miejsce w zachodniej Europie i możliwość wyjścia z systemu kontroli narzuconego po wojnie.
Dla kanclerza Konrada Adenauera plan Schumana był więc nie tylko gestem pojednania. Stanowił również drogę do odbudowy suwerenności Republiki Federalnej Niemiec i trwałego związania jej z państwami Zachodu.
Pokój i interes narodowy nie wykluczały się. To właśnie połączenie moralnej narracji z konkretnymi korzyściami gospodarczymi sprawiło, że projekt miał szansę przetrwać.
Traktat sześciu państw
Do negocjacji przystąpiło sześć krajów: Francja, Republika Federalna Niemiec, Włochy, Belgia, Holandia i Luksemburg. Wielka Brytania, dysponująca jednym z największych przemysłów węglowych w Europie, ostatecznie nie wzięła w nich udziału.
Brytyjski rząd odnosił się z rezerwą przede wszystkim do idei podporządkowania strategicznych gałęzi gospodarki niezależnej władzy ponadnarodowej. Londyn był zainteresowany współpracą między państwami, ale nie chciał zaakceptować rozwiązania, w którym część decyzji mogła zostać przeniesiona poza bezpośrednią kontrolę rządu i parlamentu.
Sześć państw kontynentalnych zdecydowało się kontynuować projekt bez Wielkiej Brytanii.
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali podpisano w Paryżu 18 kwietnia 1951 roku. Wszedł w życie 23 lipca 1952 roku i został zawarty na pięćdziesiąt lat.
Jego celem było stworzenie wspólnego rynku węgla, rudy żelaza, złomu i stali. Państwa zobowiązały się stopniowo znosić cła, ograniczenia ilościowe, różnice w opłatach transportowych oraz inne bariery utrudniające handel.
Wspólnota miała zapewniać regularne dostawy, równy dostęp do surowców, rozwój produkcji, racjonalne wykorzystanie zasobów oraz poprawę warunków życia i pracy zatrudnionych w przemyśle.
Nie był to jednak zwykły traktat handlowy. Najważniejsze znaczenie miało stworzenie instytucji, które mogły działać we własnym imieniu, a nie wyłącznie jako miejsce spotkań przedstawicieli rządów.
Pierwsza władza ponad państwami
Centralną instytucją EWWiS została Wysoka Władza, której pierwszym przewodniczącym był Jean Monnet. Miała ona czuwać nad wspólnym rynkiem, wydawać decyzje, zbierać informacje od przedsiębiorstw, przeciwdziałać kartelom oraz wpływać na inwestycje i produkcję.
Członkowie Wysokiej Władzy nie mieli reprezentować swoich rządów. Zgodnie z założeniem powinni działać w interesie całej wspólnoty. W tym tkwiła najważniejsza nowość traktatu.
Państwa nie tworzyły jedynie organizacji międzynarodowej, w której każda decyzja wymagała pełnej zgody wszystkich stolic. Zgodziły się na istnienie organu posiadającego własne kompetencje i zdolnego do podejmowania decyzji wiążących uczestników systemu.
Obok Wysokiej Władzy powstała Wspólna Rada Ministrów, reprezentująca rządy państw, oraz Wspólne Zgromadzenie złożone z delegatów parlamentów narodowych. Utworzono również Trybunał Sprawiedliwości, który miał kontrolować zgodność działań instytucji z traktatem.
W tych czterech organach można dostrzec zarys późniejszej struktury Unii Europejskiej. Wysoka Władza stała się poprzedniczką Komisji Europejskiej, Rada Ministrów — Rady Unii Europejskiej, Wspólne Zgromadzenie — Parlamentu Europejskiego, a Trybunał — obecnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
System zawierał jednak wyraźną nierównowagę. Największa inicjatywa znajdowała się po stronie niewybieranej bezpośrednio Wysokiej Władzy. Wspólne Zgromadzenie miało funkcję kontrolną, lecz jego członkowie nie byli wybierani przez obywateli w wyborach europejskich. Pochodzili z parlamentów narodowych.
Już u początku integracji pojawiło się więc napięcie, które towarzyszy jej do dziś: jak połączyć sprawność wspólnych instytucji z demokratyczną kontrolą nad decyzjami podejmowanymi ponad państwami?
Wspólny rynek nie oznaczał pełnej wolności
Choć EWWiS znosiła bariery w handlu, nie była projektem opartym wyłącznie na swobodnej konkurencji. Wysoka Władza otrzymała instrumenty pozwalające ingerować w rynek, zwłaszcza w sytuacji niedoborów, nadprodukcji lub poważnych zakłóceń.
Mogła wpływać na politykę inwestycyjną, gromadzić dane od przedsiębiorstw, ustalać zasady dotyczące cen oraz przeciwdziałać porozumieniom kartelowym i nadmiernej koncentracji gospodarczej. Wspólnota mogła także wspierać modernizację przemysłu i łagodzić społeczne skutki zamykania nierentownych zakładów.
Nie chodziło zatem tylko o otwarcie granic dla węgla i stali. Chodziło o stworzenie regulowanego rynku, zarządzanego według wspólnie przyjętych celów.
To właśnie ten model stał się później charakterystyczny dla europejskiej integracji: swobodny przepływ towarów połączony ze wspólnymi przepisami, instytucjami nadzorczymi i możliwością ingerencji w warunki konkurencji.
Krytycy obawiali się, że Wysoka Władza może stać się ponadnarodowym planistą albo narzędziem silnych grup przemysłowych. Istniało również ryzyko, że wspólnota zamiast likwidować kartele, sama przybierze formę wielkiego, regulowanego kartelu producentów węgla i stali.
Obawy nie były pozbawione podstaw. Przemysł ciężki od dawna był związany z bankami, rządami i wielkimi koncernami. Przeniesienie części decyzji na poziom europejski nie usuwało automatycznie wpływu tych środowisk. Zmieniało natomiast miejsce, w którym należało o ten wpływ zabiegać.
Integracja przez gospodarkę
EWWiS miała ograniczony zakres. Nie prowadziła wspólnej polityki zagranicznej, nie tworzyła europejskiego państwa i nie likwidowała granic między krajami. Dotyczyła dwóch gałęzi przemysłu, które z biegiem czasu zaczęły tracić znaczenie na rzecz ropy naftowej, gazu, energii jądrowej i bardziej nowoczesnych sektorów gospodarki.
Jej najważniejszym osiągnięciem nie były więc wyłącznie wyniki produkcji węgla i stali. Wspólnota stworzyła praktykę wspólnego podejmowania decyzji oraz aparat instytucjonalny, który można było później wykorzystać w innych dziedzinach.
Urzędnicy, ministrowie, parlamentarzyści, sędziowie i przedstawiciele przedsiębiorstw zaczęli regularnie funkcjonować w ramach wspólnego systemu. Interesy narodowe nie zniknęły, lecz coraz częściej musiały być uzgadniane z interesami partnerów oraz decyzjami organów europejskich.
Integracja nabierała własnej dynamiki. Skoro wspólny rynek węgla i stali wymagał regulacji transportu, inwestycji, cen, konkurencji i zatrudnienia, pojawiała się potrzeba koordynowania kolejnych obszarów gospodarki.
W 1957 roku sześć państw podpisało traktaty rzymskie, tworząc Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Doświadczenie EWWiS stało się dla nich instytucjonalnym wzorem.
Strategia okazała się skuteczna: zamiast rozpoczynać od wielkiej politycznej deklaracji o budowie jednego państwa, integrację prowadzono krok po kroku, rozszerzając wspólne kompetencje na kolejne dziedziny.
Mit założycielski i rzeczywista polityka
Traktat paryski jest dziś często przedstawiany jako niemal czysty akt pojednania — moment, w którym dawni przeciwnicy postanowili zastąpić rywalizację współpracą. Taka narracja dobrze pasuje do późniejszej historii Unii Europejskiej, ale upraszcza rzeczywiste motywy uczestników.
Francja chciała utrzymać wpływ na niemiecki przemysł oraz zapewnić sobie dostęp do węgla. Niemcy chciały odzyskać równouprawnienie, ograniczyć kontrolę okupacyjną i wrócić do europejskiej polityki. Kraje Beneluksu obawiały się dominacji największych państw i dlatego zabiegały o system wzajemnych ograniczeń. Stany Zjednoczone wspierały integrację, ponieważ wzmacniała gospodarczo Europę Zachodnią i trwale wiązała Republikę Federalną Niemiec z zachodnim blokiem.
Nie umniejsza to znaczenia projektu. Pokazuje raczej, że trwałe porozumienia rzadko powstają wyłącznie z idealizmu.
EWWiS zadziałała dlatego, że wizja pokoju została połączona z interesami gospodarczymi i strategicznymi. Każde z państw mogło przedstawić udział we wspólnocie jako rozwiązanie własnego problemu.
Francja nie musiała wybierać między odbudową Niemiec a ich kontrolowaniem. Niemcy nie musiały wybierać między izolacją a podporządkowaniem zwycięzcom. Wspólnota tworzyła trzecią możliwość: odbudowę prowadzoną w ramach wspólnych zasad.
Początek metody, która zmieniła Europę
Traktat ustanawiający EWWiS wygasł 23 lipca 2002 roku, dokładnie pięćdziesiąt lat po wejściu w życie. Węgiel i stal nie znajdowały się już w centrum europejskiej gospodarki, a regulacje dotyczące tych sektorów zostały włączone do szerszego systemu prawnego Wspólnot Europejskich.
Instytucjonalne dziedzictwo traktatu przetrwało jednak znacznie dłużej niż sama organizacja.
W 1951 roku sześć państw zgodziło się, że w strategicznym obszarze gospodarki decyzje mogą być podejmowane nie tylko przez rządy narodowe, lecz również przez wspólne instytucje. Był to przełom większy niż zniesienie ceł na węgiel i stal.
Powstał mechanizm, w którym współpraca gospodarcza prowadziła do integracji prawnej, a integracja prawna tworzyła potrzebę dalszej współpracy politycznej. Każdy kolejny etap wyrastał z instytucji i zależności utworzonych wcześniej.
Dlatego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali można uznać za rzeczywisty początek dzisiejszej Unii Europejskiej. Nie dlatego, że w paryskim traktacie zapisano gotowy plan obecnej wspólnoty. Takiego planu nie było.
Powstała natomiast metoda: zaczynać od konkretnego problemu, tworzyć wspólne instytucje, przekazywać im określone kompetencje, a następnie stopniowo rozszerzać zakres współpracy.
Traktat paryski miał uniemożliwić kolejną wojnę o węgiel, stal i przemysł Ruhry. Jednocześnie uruchomił proces, w którym coraz większa część europejskiej polityki zaczęła być przenoszona ze stolic państw do wspólnych organów.
Był zatem zarówno projektem pokojowym, porozumieniem gospodarczym, jak i eksperymentem ustrojowym. I właśnie ten ostatni element okazał się najbardziej trwały.
Źródła i materiały pomocnicze
- Unia Europejska, Deklaracja Schumana – maj 1950 r. — tekst i historyczne omówienie propozycji przedstawionej przez Roberta Schumana 9 maja 1950 roku.
Link: