Spis treści
Paul-Henri Spaak (1899–1972) należy do grona polityków, którzy przekształcili ideę współpracy europejskiej w konkretne struktury instytucjonalne.
Jako przewodniczący komitetu odpowiedzialnego za przygotowanie Traktatów Rzymskich odegrał decydującą rolę w powołaniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, która stała się fundamentem dzisiejszej Unii Europejskiej.
Pytanie brzmi jednak, czy Spaak był wizjonerem zjednoczonej Europy, czy przede wszystkim realistą politycznym, który w instytucjach ponadnarodowych dostrzegł narzędzie skutecznego zarządzania, kosztem demokratycznej kontroli obywateli.
Droga polityczna
Paul-Henri Spaak urodził się 25 stycznia 1899 roku w Schaerbeek pod Brukselą.
W 1921 roku uzyskał stopień doktora prawa i rozpoczął praktykę adwokacką, a rok wcześniej, mając zaledwie 21 lat, wstąpił do Belgijskiej Partii Pracy.
Jego kariera polityczna rozwijała się dynamicznie – w 1932 roku został deputowanym do parlamentu belgijskiego, a w 1935 roku objął stanowisko ministra transportu w rządzie Paula Van Zeelanda.
W maju 1938 roku Spaak został pierwszym socjalistycznym premierem Belgii, pełniąc tę funkcję do lutego 1939 roku.
Drugą wojnę światową spędził jako minister spraw zagranicznych w londyńskim rządzie na uchodźstwie pod kierownictwem Huberta Pierlota.
To właśnie w tym okresie (1940–1944) dojrzewały jego wizje europejskie – obserwacja destrukcji wywołanej przez nacjonalizmy państwowe ukształtowała jego przekonanie o konieczności międzynarodowej współpracy.
Po wojnie ponownie dwukrotnie został premierem: krótko w marcu 1946 roku oraz w latach 1947–1949.
Funkcję ministra spraw zagranicznych Belgii pełnił łącznie przez 18 lat między 1939 a 1966 rokiem.
W 1946 roku został przewodniczącym pierwszego Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych, a w latach 1957–1961 pełnił funkcję drugiego sekretarza generalnego NATO.
W sierpniu 1949 roku wybrano go przewodniczącym Zgromadzenia Doradczego Rady Europy, gdzie starał się rozwijać współpracę międzyrządową w wielu dziedzinach.
Po trzech latach cierpliwych zabiegów o przekształcenie Rady w prawdziwy organ polityczny, w grudniu 1951 roku zrezygnował z rozczarowaniem, gdy Zgromadzenie odrzuciło propozycję utworzenia europejskiej „władzy politycznej”.
To doświadczenie utwierdziło go w przekonaniu, że klasyczne organizacje międzyrządowe są nieskuteczne.
Wizja Europy jako projektu instytucjonalnego
Dla Spaaka najskuteczniejszym sposobem zapewnienia pokoju i stabilizacji było zjednoczenie państw za pomocą wiążących zobowiązań traktatowych.
Uważał, że dystans dzielący europejskie mocarstwa od małych państw po wojnie uległ znacznemu zmniejszeniu, a żadne państwo nie było już zdolne samodzielnie realizować swoich zamiarów.
Z tego wyprowadzał trzy wnioski: „era narodów przeminęła„, państwa muszą współpracować oraz powinny czynić to na zasadzie równości.
Współpraca międzynarodowa stała się dla Spaaka aksjomatem powojennej epoki.
Jego poglądy przeszły przełomową zmianę po ogłoszeniu Planu Schumana 9 maja 1950 roku.
Przyjął wówczas zasadnicze założenia metody integracji autorstwa Jeana Monneta, uznając, że organizacje międzynarodowe nie będą prawdziwie skuteczne, dopóki ich członkowie nie uznają pewnego zakresu ponadnarodowej kontroli.
Wskazywał, że klasyczne organizacje jak OEEC i Rada Europy nie usunęły trudności oraz że skuteczna koordynacja działań licznej grupy państw nie jest możliwa.
Tylko organizacje ponadnarodowe posiadają według niego „mądrość i poczucie wspólnego interesu„.
Rola w przygotowaniu Traktatów Rzymskich
W 1955 roku na konferencji w Messynie przywódcy europejscy mianowali Spaaka przewodniczącym komitetu, który miał opracować raport na temat możliwości stworzenia europejskiego wspólnego rynku.
Na podstawie dokumentu zwanego Raportem Spaaka państwa członkowskie EWWiS – Francja, Włochy, RFN, Belgia, Niderlandy i Luksemburg – 25 marca 1957 roku w Rzymie podpisały dwa traktaty ustanawiające Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.
W Raporcie Spaak podkreślał, że integracja gospodarek sektor po sektorze może być bardzo trudna.
Zamiast tego proponował kontynuowanie integracji horyzontalnej poprzez stopniowe usuwanie barier celnych.
Jego pragmatyczne podejście polegało na podzieleniu problemu na części i przedstawieniu go jako przedmiotu konkretnych rozwiązań.
Europejska Wspólnota Gospodarcza określana była czasem jako „Spaakistan”, co jednoznacznie odzwierciedla powszechny pogląd na temat kluczowej roli Spaaka w powołaniu EWG.
Dla samego Spaaka „przepływ dóbr stanowił podstawę rozwoju Europy, był więc ważniejszy niż transfer suwerenności czy unia polityczna„.
To podejście nowatorskie przesądziło o nadaniu przyszłej EWG kształtu integracji horyzontalnej.
Ponadnarodowość bez mas
Spaak postrzegał współpracę międzynarodową jako zadanie wymagające ograniczenia suwerenności.
Jak stwierdził: „Zorganizowane życie międzynarodowe, na rzecz którego pracujemy, nie może powstać, jeśli nie zniszczymy dogmatu absolutnej suwerenności państw”.
Zasadniczą implikacją ograniczenia suwerenności było odejście od zasady jednomyślności, którą Spaak określił „formułą niemocy”.
„Zasada jednomyślności oraz weta są złymi zasadami. Paraliżują i grożą zniszczeniem najlepszych intencji i najbardziej obiecujących inicjatyw”.
W jego koncepcji kluczowe decyzje miały zapadać większością głosów, przy czym był zwolennikiem zasady większości kwalifikowanej.
Przez realizację zasady ponadnarodowej rozumiał Spaak przede wszystkim większościowy tryb podejmowania decyzji, nie zaś federalizm czy państwo europejskie.
Był przy tym realistą – rozumiał, że fundamentalne decyzje muszą opierać się na pełnej zgodzie wszystkich państw, podczas gdy zasada większościowa odnosić się miała do pozostałych materii.
Dla Spaaka formalne zakwalifikowanie organu jako ponadnarodowego nie miało większego znaczenia – punktem wyjścia były konkretne funkcje i zadania.
Jak wprost stwierdził: „Niech prawnicy zdecydują, czy zaproponowane instytucje są, czy też nie są ponadnarodowe”.
Podejście do suwerenności
Spaak różnił się od Jeana Monneta w ocenie wspólnoty jako organizacji.
Trudno znaleźć w jego wypowiedziach radykalne tezy Monneta o „suwerenności wspólnoty” nadającej jej rangę równą państwom.
Przez wspólnotę rozumiał raczej grupę państw działających na bazie zaawansowanej formuły współpracy.
Kompetencje zgromadzone w wyniku transferu części suwerenności wykonywane były nadal przez państwa, tyle że wspólnie.
Tym samym nie generowało to „suwerenności wspólnoty”, ale raczej „suwerenność wspólną” czy „uwspólnioną” w obszarze poddanym integracji.
Jednocześnie Spaak zdecydowanie oponował wobec propozycji, by zakreślić czasowy horyzont obowiązywania traktatów rzymskich.
Wspólnota miała być tworem na trwałe wpisującym się w krajobraz Europy, a zobowiązania przyjęte przez państwa i wynikające stąd ograniczenie suwerenności miało być nieodwracalne.
Z biegiem lat Spaak przejawiał coraz bardziej pragmatyczne i elastyczne podejście do problemu ponadnarodowości.
W swoim ostatnim wystąpieniu stwierdził: „Nie chodzi o to, czy jest narodowa, czy ponadnarodowa, chodzi o to, by wiedzieć, że we wspólnej organizacji uznajemy stosowanie zasad demokratycznych, które polegają na tym, że (…) mniejszość powinna podporządkować się większości„.
Skuteczność kosztem demokracji
Konstrukcja integracji europejskiej według modelu Spaaka koncentrowała się na skuteczności instytucji, nie na demokratycznej legitymizacji.
Proces decyzyjny skoncentrowany był w rękach elit politycznych i administracyjnych, bez szerokiego udziału społeczeństw.
Spaak w marcu 1956 roku stwierdził, że nie miał zamiaru ożywiać sporów na temat ponadnarodowości, ale chciał skupić się na wykonalnych i skutecznych instytucjach.
To podejście funkcjonalne oznaczało marginalizację debaty społecznej – nie pytano obywateli o wizję Europy, lecz prezentowano im gotowe rozwiązania techniczne.
Integracja w jego ujęciu była przede wszystkim odpowiedzią elit na niestabilność, nie projektem oddolnym.
Podstawowym argumentem za integracją był strach przed powrotem wojny, nie pozytywna wizja wspólnej przyszłości.
Deficyt demokratyczny wpisany był w strukturę instytucjonalną – prymat Rady Ministrów jako organu międzyrządowego działającego większością głosów oznaczał, że decyzje zapadały z dala od bezpośredniej kontroli parlamentów narodowych.
Komisja stała się niezależnym poważnikiem o charakterze administracyjnym, nie politycznym.
Parlament Europejski pozostawał organem słabym, o kompetencjach doradczych.
Napięcie między skutecznością a odpowiedzialnością polityczną pozostało nierozwiązane.
Z jednej strony Spaak bronił ograniczenia suwerenności jako warunku skutecznej współpracy, z drugiej nie zadbał o mechanizmy demokratycznej kontroli instytucji ponadnarodowych.
Wpływ na późniejszy model Unii Europejskiej
Myślenie Spaaka wywarło trwały wpływ na model funkcjonalnej integracji gospodarczej jako podstawy przyszłej integracji politycznej.
Jego pragmatyczne podejście do integracji jako procesu stopniowego, realizowanego w konkretnych obszarach, stało się wzorcem dla późniejszych Wspólnot Europejskich.
Kluczowym elementem jego wizji była instytucjonalizacja – przekonanie, że organizacja wymaga zdolnych do działania organów opartych na traktatach i procedurach.
Jednocześnie jego prymat skuteczności nad legitymizacją demokratyczną stał się źródłem późniejszych napięć.
Model, w którym decyzje zapadają na poziomie organów międzyrządowych i ponadnarodowych, bez bezpośredniego udziału obywateli, pozostawia otwarte pytanie o źródło legitymizacji władzy europejskiej.
Spaak był przekonany, że integracja w każdym obszarze wymagała integracji politycznej.
Współpraca gospodarcza była jednak tylko etapem przejściowym i środkiem do integracji politycznej, która stanowiła zasadniczy cel.
Paradoksalnie, to właśnie polityczny wymiar integracji pozostał najbardziej kontrowersyjny i niedokończony.
W latach 60. Spaak stał się symbolicznym antagonistą generała de Gaulle’a, określonym przez prasę „antygaullistą numer jeden”.
Te dwa nazwiska znalazły się po przeciwstawnych stronach w debacie nad przyszłością Europy, urastając do rangi symbolu dwóch całkowicie odmiennych wizji.
Deklarowane cele a długofalowe skutki
Spaak deklarował, że integracja ma zapewnić pokój i stabilizację poprzez wiążące zobowiązania traktatowe.
Uważał, że kompetencje organizacji powinny być ograniczone do tego, co rzeczywiście niezbędne.
W praktyce jednak proces integracji wykroczył daleko poza te ramy.
Ewolucja od Europejskich Wspólnot do Unii Europejskiej przyniosła stopniowe rozszerzanie kompetencji instytucji ponadnarodowych, często kosztem kompetencji narodowych.
Model „więcej Europy” stał się odpowiedzią na każdy kolejny kryzys, co prowadziło do narastania napięcia między deklarowaną subsydiarnością a rzeczywistym działaniem instytucji.
Rosnąca rola instytucji kosztem odpowiedzialności politycznej stała się jednym z fundamentalnych wyzwań Unii Europejskiej.
Brak wystarczającej demokratycznej kontroli na poziomie europejskim, przy jednoczesnym ograniczeniu kompetencji organów narodowych, stworzył strukturalny deficyt demokratyczny.
Parlament Europejski, będący jedyną ponadnarodową instytucją reprezentującą głos obywateli, mimo że jego kompetencje wzrosły, ciągle pozostaje zbyt słaby.
Jaką Europę stworzył Spaak
Paul-Henri Spaak był przede wszystkim pragmatykiem reagującym na realia epoki.
Jego motywacją nie była wizja idealistyczna federacji europejskiej, lecz pragmatyczna kalkulacja, że tylko współpraca oparta na wiążących traktatach może zapobiec powrotowi wojen.
Jak otrzymał Nagrodę Karola Wielkiego w 1957 roku za swój wkład w integrację europejską.
Jego wielkość polegała na umiejętności przekładania abstrakcyjnych idei współpracy na konkretne rozwiązania instytucjonalne.
Jednocześnie jednak był współtwórcą modelu, w którym decyzje stopniowo oddaliły się od bezpośredniej kontroli obywateli.
Jego koncepcja integracji jako projektu elit politycznych, opartego na instytucjach skutecznych, ale pozbawionych silnej legitymizacji demokratycznej, stworzyła strukturę, w której demokratyczna kontrola osłabła.
Pytanie, czy Spaak był wizjonerem czy pragmatykiem, jest pytaniem źle postawionym.
Był politykiem myślącym w kategoriach konkretnych działań, nie teoretycznych rozważań.
Jego pragmatyzm nie pozwolił mu dostrzec długofalowych konsekwencji modelu, który współtworzył: napięcia między skutecznością instytucji a demokratyczną legitymizacją, które dziś stanowią jedno z fundamentalnych wyzwań Unii Europejskiej.
Spaak zmarł w 1972 roku, kilkanaście lat po podpisaniu traktatów rzymskich.
Pozostawił po sobie model integracji, który do dziś kształtuje Europę – z jego zaletami stabilizacji i pokoju, ale także ze strukturalnymi problemami deficytu demokratycznego i oddalenia władzy od obywateli.