Integracja europejska nie była dziełem jednego człowieka.
Nie powstała też w jednym momencie ani według jednej, niezmiennej instrukcji. Tworzyli ją politycy, dyplomaci, urzędnicy, ekonomiści i prawnicy, którzy po II wojnie światowej próbowali odpowiedzieć na pytanie, jak zbudować w Europie porządek trwalszy niż dawna równowaga rywalizujących państw.
Paul-Henri Spaak należał do najważniejszych z nich.
Belgijski polityk, wieloletni minister spraw zagranicznych, premier, pierwszy przewodniczący sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, sekretarz generalny NATO i jeden z architektów europejskiej współpracy odegrał szczególną rolę w doprowadzeniu do Traktatów rzymskich z 1957 roku.
Nie był jedynym twórcą wspólnot europejskich. Nie miał też tak jednoznacznie federalistycznej wizji jak Jean Monnet. Jego znaczenie polegało na czymś bardziej praktycznym: potrafił przełożyć polityczne przekonanie o potrzebie jednoczenia Europy na konkretny, instytucjonalny projekt wspólnego rynku.
To właśnie pod jego przewodnictwem opracowano raport, który stał się podstawą negocjacji prowadzących do powstania Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euratomu.
Spaak nie był tylko ideologiem integracji. Był jej operatorem politycznym: człowiekiem, który rozumiał, że wielkie deklaracje nie wystarczą, jeśli nie zostaną zamienione w procedury, instytucje i zobowiązania traktatowe.
Polityk z małego państwa w epoce wielkich bloków
Paul-Henri Spaak urodził się 25 stycznia 1899 roku w Schaerbeek pod Brukselą. Pochodził z rodziny silnie związanej z belgijskim życiem publicznym. Po I wojnie światowej rozpoczął karierę prawniczą, a następnie polityczną w szeregach belgijskiej Partii Pracy.
W 1932 roku został deputowanym do parlamentu. Trzy lata później objął urząd ministra transportu, a w 1938 roku został premierem Belgii. Był wówczas jednym z najmłodszych szefów rządu w Europie i pierwszym socjalistą na tym stanowisku w historii Belgii.
Jego polityczne dojrzewanie przypadło na czas narastających napięć w Europie. W latach 30. państwa zachodnie próbowały powstrzymać dalszą eskalację konfliktów, ale system bezpieczeństwa zbiorowego okazał się zbyt słaby. Belgia, podobnie jak podczas I wojny światowej, została brutalnie wciągnięta w konflikt mimo prób zachowania neutralności.
W czasie II wojny światowej Spaak działał jako minister spraw zagranicznych w belgijskim rządzie na uchodźstwie w Londynie. To doświadczenie wywarło ogromny wpływ na jego późniejsze myślenie. Dla polityka małego państwa wojna była szczególnie mocnym argumentem przeciw złudzeniu, że narodowa suwerenność sama w sobie gwarantuje bezpieczeństwo.
Po wojnie Spaak wielokrotnie wracał do przekonania, że państwa europejskie nie mogą funkcjonować tak, jakby każde z nich było zdolne samodzielnie zabezpieczyć swoją przyszłość. W jego myśleniu integracja nie była abstrakcyjnym marzeniem o jedności, lecz odpowiedzią na realną słabość rozdrobnionej Europy.
Benelux – wcześniejsza lekcja integracji
Zanim Spaak stał się jednym z twórców wspólnot europejskich, brał udział w budowie Beneluksu.
W 1944 roku, jeszcze w warunkach wojennych, Belgia, Holandia i Luksemburg podpisały porozumienie celne. Projekt zakładał znoszenie barier gospodarczych między trzema państwami i stopniowe tworzenie wspólnego obszaru wymiany.
Benelux był przedsięwzięciem znacznie mniejszym niż późniejsza EWG, ale miał duże znaczenie jako laboratorium integracji. Pokazywał, że państwa mogą uzgodnić wspólne zasady handlu, ograniczyć bariery i zyskać więcej dzięki współpracy niż dzięki gospodarczemu rozproszeniu.
Dla Spaaka była to lekcja niezwykle ważna. Integracja nie musiała oznaczać od razu wielkiej federacji politycznej. Mogła zaczynać się od konkretnego, funkcjonalnego obszaru, który następnie buduje zaufanie i tworzy potrzebę dalszej koordynacji.
Ten sposób myślenia później wróci podczas prac nad wspólnym rynkiem europejskim.
ONZ, Rada Europy, EWWiS – Spaak szukał skutecznej formuły współpracy
Po wojnie Spaak szybko znalazł się w centrum rodzącego się porządku międzynarodowego.
W 1946 roku został przewodniczącym pierwszej sesji Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych. Był to symboliczny awans polityka małego państwa do grona osób uczestniczących w budowie nowego ładu po światowej katastrofie.
W 1949 roku został pierwszym przewodniczącym Zgromadzenia Konsultacyjnego Rady Europy. W kolejnych latach angażował się również w rozwój Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, a w latach 1952–1954 pełnił funkcję przewodniczącego jej Wspólnego Zgromadzenia — instytucji, z której z czasem wykształcił się Parlament Europejski.
Te doświadczenia pozwoliły mu porównać różne modele współpracy.
Rada Europy była szeroką organizacją międzyrządową, ale jej możliwości polityczne okazały się ograniczone. EWWiS była węższa, lecz bardziej zdecydowana instytucjonalnie: państwa przekazały część uprawnień wspólnym organom, a sama współpraca miała konkretny, sektorowy cel.
Spaak coraz wyraźniej dostrzegał, że klasyczna dyplomacja międzyrządowa, oparta na pełnej jednomyślności, łatwo prowadzi do zastoju. Jednocześnie nie uważał, że rozwiązaniem musi być natychmiastowe stworzenie europejskiego państwa federalnego. Interesowała go przede wszystkim skuteczność: takie ułożenie instytucji, aby podjęte zobowiązania mogły być rzeczywiście realizowane.
Nie romantyk federacji, lecz pragmatyk wspólnego działania
Spaak często bywa zaliczany do grona „ojców Europy” razem z Jeanem Monnetem, Robertem Schumanem, Alcidem De Gasperim czy Konradem Adenauerem. To uzasadnione, ale warto dostrzec różnice między nimi.
Jean Monnet myślał bardziej konsekwentnie w kategoriach stopniowego budowania ponadnarodowego porządku, który z czasem może przekształcić charakter europejskiej polityki. Spaak podzielał przekonanie, że Europa musi wyjść poza czystą współpracę między rządami, ale częściej argumentował z pozycji pragmatycznych.
Dla niego najważniejsze były:
- trwałe zobowiązania traktatowe,
- instytucje zdolne wdrażać przyjęte cele,
- odejście od paraliżu jednomyślności w wybranych obszarach,
- równość państw mniejszych wobec największych graczy Europy,
- budowanie wspólnych interesów, a nie tylko wspólnych deklaracji.
To podejście było szczególnie ważne z perspektywy Belgii. Małe państwa Europy Zachodniej nie chciały wrócić do układu, w którym o przyszłości kontynentu decydują wyłącznie najsilniejsi. Integracja oparta na instytucjach dawała im pewną ochronę przed dominacją większych partnerów.
Spaak widział więc w ponadnarodowych elementach współpracy nie tylko ograniczenie swobody państw, ale również mechanizm równoważenia siły.
Messyna 1955 – moment, w którym potrzebny był człowiek od konkretów
Po fiasku projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku integracja europejska znalazła się w trudnym momencie. Ambitna próba stworzenia wspólnej struktury obronnej upadła, a wraz z nią osłabł impet polityczny całego projektu.
W tej sytuacji ministrowie spraw zagranicznych sześciu państw należących do EWWiS spotkali się w Messynie w dniach 1–3 czerwca 1955 roku. Uznali, że proces integracji należy wznowić, ale w bardziej wykonalnej formule — przede wszystkim poprzez gospodarkę.
Postanowiono powołać Międzyrządowy Komitet ds. Integracji Europejskiej. Na jego czele stanął Paul-Henri Spaak.
Wybór nie był przypadkowy. Spaak miał doświadczenie międzynarodowe, znał mechanizmy EWWiS, reprezentował państwo Beneluksu i cieszył się opinią polityka zdolnego do godzenia wielkich ambicji z negocjacyjnym realizmem.
Komitet miał przeanalizować możliwości dalszej integracji w dwóch kluczowych kierunkach:
- stworzenia wspólnego rynku,
- rozwoju współpracy w obszarze energii atomowej.
To właśnie z jego prac wyłonił się dokument znany jako Raport Spaaka.
Raport Spaaka – dokument, który przełożył ideę na konstrukcję
Raport Spaaka, formalnie przedstawiony w 1956 roku, był jednym z najważniejszych dokumentów przygotowawczych w historii integracji europejskiej.
Nie stanowił jeszcze traktatu. Był jednak materiałem, który porządkował cele, wskazywał rozwiązania i nadawał przyszłym negocjacjom bardzo konkretny kierunek.
Jego główna diagnoza była istotna: dalsza integracja gospodarki europejskiej nie powinna polegać na powielaniu modelu EWWiS sektor po sektorze. Tworzenie kolejnych wspólnot dla każdej branży osobno byłoby zbyt skomplikowane i mało skuteczne.
Zamiast tego raport proponował integrację horyzontalną, czyli budowę wspólnego rynku obejmującego całość gospodarki. Miał on powstać przez:
- stopniowe znoszenie ceł i ograniczeń handlowych,
- ustanowienie wspólnej taryfy celnej wobec państw trzecich,
- swobodniejszy przepływ osób, usług i kapitału,
- koordynację wybranych polityk gospodarczych,
- tworzenie wspólnych zasad konkurencji.
Raport nie był wyłącznie zbiorem ekonomicznych rekomendacji. Zawierał również ważne założenia instytucjonalne. Wspólny rynek miał potrzebować organów zdolnych inicjować działania, podejmować decyzje i pilnować realizacji traktatowych zobowiązań.
Właśnie ta część przesądza o znaczeniu Spaaka. Nie ograniczył się do hasła „więcej współpracy”. Pomógł zaprojektować mechanizm, który miał ją utrzymać w ruchu.
Od raportu do Traktatów rzymskich
Raport Spaaka stał się punktem wyjścia dla dalszych negocjacji między sześcioma państwami EWWiS. Proces ten zakończył się podpisaniem 25 marca 1957 roku w Rzymie dwóch traktatów:
- Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą,
- Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.
To właśnie EWG stała się później głównym rdzeniem dalszej integracji europejskiej. Wprowadzała wspólny rynek, unię celną, zalążki wspólnych polityk i strukturę instytucjonalną, która z czasem została rozwinięta w system dzisiejszej Unii Europejskiej.
W tym sensie rola Spaaka była ogromna. Nie był jedynie jednym z wielu uczestników rozmów. Kierował komitetem, który przygotował polityczno-techniczne podstawy procesu prowadzącego do Traktatów rzymskich.
Jego nazwisko nie bez powodu pojawia się w niemal każdym poważnym opracowaniu o narodzinach EWG.
Skuteczność ponad czystą retorykę
Najbardziej charakterystyczną cechą podejścia Spaaka było przekonanie, że instytucje muszą być zdolne do działania.
Nie wystarczało mu, aby państwa co kilka miesięcy spotykały się na konferencjach i deklarowały wolę współpracy. Uważał, że jeśli decyzje w sprawach wspólnych będą stale blokowane przez zasadę jednomyślności, integracja pozostanie pustą formułą.
Dlatego opowiadał się za szerszym stosowaniem głosowania większościowego w tych obszarach, w których państwa wcześniej zgodziły się działać wspólnie.
Nie oznaczało to automatycznie poparcia dla natychmiastowej federacji europejskiej. Spaak rozumiał, że najważniejsze decyzje polityczne nadal wymagają zgody państw. Jednocześnie uważał, że jeśli każda sprawa operacyjna będzie zależeć od pełnego konsensusu, wspólnota stanie się niewydolna.
To podejście wyraźnie wpłynęło na późniejszą logikę integracji europejskiej. Jednym z najbardziej trwałych sporów w historii Wspólnot, a później Unii, stało się pytanie: w których sprawach państwa powinny zachować prawo weta, a w których należy umożliwić decyzje większościowe.
Spaak nie rozwiązał tego dylematu raz na zawsze. Pomógł jednak ustawić go w samym centrum europejskiej konstrukcji.
Suwerenność jako coś do wspólnego wykonywania
W debacie o integracji europejskiej często używa się pojęcia „przekazywania suwerenności”. W przypadku Spaaka warto być dokładniejszym.
Nie patrzył na integrację jako prostą likwidację państw narodowych. Bliższa była mu koncepcja, w której państwa łączą część swoich uprawnień po to, aby skuteczniej realizować cele, których pojedynczo nie byłyby w stanie osiągnąć.
To podejście można opisać jako wspólne wykonywanie suwerenności.
Przykład wspólnego rynku dobrze pokazuje ten mechanizm. Pojedyncze państwo zachowuje własny rząd i własny porządek konstytucyjny, ale w obszarze wcześniej uzgodnionych reguł handlu, ceł czy konkurencji działa już w ramach wspólnego systemu.
Taki model miał dla Spaaka przewagę nad dwoma skrajnościami:
- nad pełną izolacją państw, która w jego ocenie prowadziła do słabości i konfliktów,
- nad natychmiastowym projektem politycznej federacji, który po fiasku Europejskiej Wspólnoty Obronnej wydawał się zbyt ambitny i zbyt łatwy do odrzucenia.
W tym sensie Spaak był politykiem etapu pośredniego: budował rozwiązania na tyle wspólnotowe, by zmieniały logikę działania Europy, ale na tyle pragmatyczne, by mogły uzyskać zgodę rządów.
Spaak i demokracja: pytanie trudniejsze niż prosta krytyka
W ocenie Spaaka można pójść zbyt łatwo w dwóch kierunkach.
Pierwszy polega na przedstawianiu go jako wyłącznie skutecznego, nowoczesnego architekta integracji, bez pytań o konsekwencje modelu, który współtworzył.
Drugi sprowadza jego podejście do tezy, że skuteczność instytucji była dla niego ważniejsza niż demokracja. To także byłoby uproszczenie.
Rzeczywiście, w pracach nad wspólnym rynkiem społeczeństwa państw członkowskich nie odgrywały roli bezpośredniego kreatora projektu. Integracja była w dużej mierze przedsięwzięciem elit politycznych i administracyjnych. Traktaty negocjowano między rządami, a nie w procesie szerokiej debaty społecznej.
Jednak tak wyglądała znaczna część polityki międzynarodowej lat 50. Europejskie społeczeństwa nie głosowały bezpośrednio nad większością powojennych porozumień strategicznych, sojuszy czy projektów gospodarczych. Nie był to model wyjątkowy tylko dla Spaaka.
To, co warto zauważyć, jest subtelniejsze: tworzona przez niego integracja miała z czasem wywoływać skutki coraz głębiej ingerujące w życie państw, podczas gdy jej pierwsze etapy powstawały w ramach przede wszystkim międzyrządowych uzgodnień elit.
To napięcie między technicznym początkiem a polityczną wagą późniejszych konsekwencji stało się jednym z trwałych problemów całej integracji europejskiej.