Spis treści
Porozumienie paryskie (Paris Agreement), przyjęte 12 grudnia 2015 roku podczas 21. Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP21), jest międzynarodowym traktatem klimatycznym ratyfikowanym przez 195 stron, w tym 194 państwa i Unię Europejską.
Porozumienie paryskie – tekst polski (PDF)
Weszło w życie 4 listopada 2016 roku po spełnieniu warunku ratyfikacji przez przynajmniej 55 państw odpowiadających za co najmniej 55% globalnych emisji gazów cieplarnianych.
Formalnie jest to umowa międzynarodowa o charakterze wiążącym (legally binding) w rozumieniu Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów.
Jednak kluczowa dla zrozumienia mechanizmu Porozumienia jest różnica między jego ogólnymi ramami – które są wiążące – a konkretnymi zobowiązaniami krajowymi, które pozostają dobrowolne i nie podlegają międzynarodowym sankcjom.
To właśnie ta hybrydowa konstrukcja prawna sprawia, że Porozumienie paryskie jest czymś więcej niż deklaracją, lecz czymś mniej niż traktatem o pełnej egzekwowalności.
Od Kioto do Paryża
Porozumienie paryskie powstało w reakcji na słabości Protokołu z Kioto (1997), który ustanawiał sztywne, prawnie wiążące cele redukcji emisji wyłącznie dla krajów rozwiniętych – tworząc rozróżnienie między państwami z Aneksu I (rozwinięte) i nieaneksowymi (rozwijające się).
Stany Zjednoczone nigdy nie ratyfikowały Protokołu z Kioto, głównie z powodu jego prawnie wiążącego charakteru i braku zobowiązań dla największych emitentów rozwijających się, takich jak Chiny i Indie.
Protokół z Kioto okazał się nieskuteczny – nie zapobiegł wzrostowi globalnych emisji, nie uzyskał poparcia największych emitentów i wywołał ostre spory o sprawiedliwość podziału ciężaru redukcji.
W następstwie konferencji w Kopenhadze (2009), która zakończyła się polityczną porażką, rozpoczęto prace nad nowym modelem zarządzania klimatycznego.
Kluczową zmianą filozofii było odejście od podejścia „top-down” – centralnie narzuconych celów – na rzecz podejścia „bottom-up” – krajowych zobowiązań deklarowanych dobrowolnie przez państwa.
Negocjacje w Paryżu w 2015 roku zakończyły się kompromisem: stworzono dokument o ogólnych celach klimatycznych i mechanizmach przeglądu, lecz bez bezpośredniego wymuszania konkretnych działań.
Status prawny
Porozumienie paryskie jest traktatem międzynarodowym w rozumieniu prawa międzynarodowego publicznego.
Oznacza to, że państwa strony są prawnie zobowiązane do przestrzegania jego postanowień.
Jednak tylko niektóre jego postanowienia są bezpośrednio wiążące (obligatory), podczas gdy inne mają charakter doradczy (advisory) lub fakultatywny.
Kluczowe jest rozróżnienie między trzema kategoriami zobowiązań.
Wiążące zobowiązania proceduralne: każde państwo musi przygotować, przedstawić i aktualizować swoje Krajowe Wkłady Określone (Nationally Determined Contributions, NDCs), raportować postępy i uczestniczyć w Globalnej Ocenie Postępów (Global Stocktake).
Niewiążące zobowiązania substantywne: konkretne cele redukcji emisji zawarte w NDC nie są prawnie egzekwowalne – państwa nie ponoszą sankcji za ich nieosiągnięcie.
Wiążące zobowiązania dotyczące kierunku: państwa są zobowiązane do tego, by kolejne NDC reprezentowały „progresję” (progression) i „najwyższą możliwą ambicję” (highest possible ambition), lecz kryteria te nie są precyzyjnie zdefiniowane.
Porozumienie nie ustanawia formalnych mechanizmów sankcji za brak realizacji zobowiązań klimatycznych.
Zamiast tego opiera się na presji międzynarodowej, mechanizmach przejrzystości i społecznej kontroli jako narzędziach wymuszania zgodności.
Organ zarządzający Porozumieniem – Konferencja Stron służąca jako spotkanie Stron Porozumienia paryskiego (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, CMA) – posiada wyłączną władzę nad wszystkimi substancjalnymi, proceduralnym, administracyjnymi i operacyjnymi kwestiami dotyczącymi Porozumienia.
Żaden inny podmiot ani organ nie może realizować mandatu ani podejmować działań dotyczących Porozumienia bez wyraźnej zgody CMA, poza tym co jest określone w samym Porozumieniu.
Dobrowolność jako strategia
Nationally Determined Contributions (NDCs) są podstawowym instrumentem wdrażania celów Porozumienia paryskiego.
Każde państwo strona dobrowolnie określa swoje cele klimatyczne, które mogą obejmować redukcję emisji, adaptację do zmian klimatu, wsparcie finansowe i transfer technologii.
Pierwsze NDC zostały złożone jako zamierzone krajowe wkłady (Intended NDCs, INDCs) przed konferencją w Paryżu.
Po wejściu w życie Porozumienia państwa są zobowiązane do składania zaktualizowanych NDC co pięć lat, przy czym każda kolejna wersja powinna być bardziej ambitna niż poprzednia.
NDC 3.0, które państwa mają złożyć najpóźniej do lutego 2025 roku, ma obejmować zobowiązania do realizacji do 2035 roku i stanowić progresję w stosunku do poprzednich wersji.
Mechanizm ten przenosi rzeczywistą władzę decyzyjną z poziomu międzynarodowego na poziom krajowy – każdy rząd samodzielnie definiuje swoje zobowiązania w oparciu o „wspólne, lecz zróżnicowane odpowiedzialności i zdolności” (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities, CBDR-RC).
Porozumienie paryskie nie definiuje sztywnego rozróżnienia między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się, lecz wprowadza „subtelną dyferencjację” (subtle differentiation) – kontekstowe rozróżnienia dla konkretnych podzbiorów państw (np. najmniej rozwinięte kraje, LDCs, czy małe rozwijające się państwa wyspiarskie, SIDS) w konkretnych kwestiach (np. finansowanie adaptacji) lub procedurach (np. terminy i raportowanie).
W praktyce implementacja NDC wymaga skoordynowanego podejścia całego rządu i całego społeczeństwa, które przenosi działania klimatyczne poza wyłączną jurysdykcję ministerstw środowiska w kierunku wzmocnionych ram instytucjonalnych.
System raportowania i globalnej oceny postępów
Aby zapewnić przejrzystość i umożliwić monitoring realizacji zobowiązań, Porozumienie paryskie ustanowiło Wzmocnioną Ramę Przejrzystości (Enhanced Transparency Framework, ETF).
ETF określa, jak państwa strony – czyli rządy – powinny raportować informacje dotyczące swojej polityki klimatycznej, postępów w realizacji NDC, emisji gazów cieplarnianych i wsparcia finansowego.
System ten przyczynia się do „mechanizmu narastania ambicji” (ratchet mechanism) Porozumienia paryskiego, ponieważ informacje zebrane za pośrednictwem ETF zasilają kolejne Globalne Oceny Postępów.
Global Stocktake (GST) to mechanizm zbiorowego przeglądu postępów wszystkich państw w realizacji celów Porozumienia co pięć lat.
Pierwsza GST zakończyła się w 2023 roku podczas COP28.
GST ocenia postępy w trzech głównych obszarach: mitygacji (redukcji emisji), adaptacji (przystosowania do zmian klimatu) i wsparcia finansowego.
Podstawą oceny są informacje dostarczane przez państwa w ramach ETF, raporty Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatu (IPCC) oraz dane od organizacji międzynarodowych i aktorów pozarządowych.
Raport zbiorczy przygotowywany przez sekretariat UNFCCC identyfikuje luki między obecnymi zobowiązaniami a celami Porozumienia – zwłaszcza celem utrzymania wzrostu temperatury „zdecydowanie poniżej 2°C powyżej poziomu przedindustrialnego” i dążenia do 1,5°C.
Wnioski z GST mają wpływać na przygotowanie kolejnych, bardziej ambitnych NDC.
Mechanizm ten nie wymusza konkretnych działań, lecz tworzy presję reputacyjną i normatywną: państwa, które nie realizują swoich zobowiązań lub nie zwiększają ambicji, narażają się na krytykę społeczności międzynarodowej.
Od zobowiązań do polityk krajowych
Choć NDC są dobrowolne, ich złożenie w praktyce uruchamia szereg procesów krajowych.
Implementacja zobowiązań klimatycznych wymaga przekładania ich na konkretne polityki sektorowe: energetyka, transport, przemysł, rolnictwo i leśnictwo.
W sektorze transportu, który odpowiada za znaczący odsetek globalnych emisji, państwa włączają do swoich NDC środki takie jak: rozwój transportu publicznego, promowanie elektromobilności, standardy efektywności paliwowej i redukcja zależności od paliw kopalnych.
Z pomocą międzynarodowych programów wsparcia, takich jak Advancing Transport Climate Strategies (TraCS), państwa takie jak Wietnam, Kenia i Maroko skwantyfikowały swoje emisje transportowe, opracowały scenariusze redukcji i włączyły konkretne środki do swoich NDC.
W sektorze energetycznym realizacja NDC wymaga polityk wspierających energię odnawialną, poprawy efektywności energetycznej i stopniowego wycofywania się z węgla.
Badania pokazują, że kraje nie osiągają swoich deklarowanych wkładów za pomocą wdrożonych polityk – istnieje „luka implementacyjna” (implementation gap) między zobowiązaniami a rzeczywistymi działaniami oraz „luka ambicji” (ambition gap) między obecnymi zobowiązaniami a optymalną ścieżką do utrzymania temperatury poniżej 2°C.
Analiza polityk krajowych pokazuje, że wszystkie kraje musiałyby przyspieszyć wdrażanie polityk wspierających technologie odnawialne, podczas gdy poprawa efektywności energetycznej jest szczególnie istotna w krajach wschodzących i krajach zależnych od paliw kopalnych.
Finansowanie i zadłużenie
Jednym z najbardziej kontrowersyjnych aspektów Porozumienia paryskiego jest kwestia finansowania klimatycznego.
Artykuł 9 Porozumienia nakłada na kraje rozwinięte obowiązek zapewnienia wsparcia finansowego dla krajów rozwijających się na działania mitygacyjne i adaptacyjne.
Jeszcze przed Paryżem, na konferencji w Kopenhadze w 2009 roku, kraje rozwinięte zobowiązały się do mobilizacji 100 miliardów dolarów rocznie do 2020 roku na rzecz krajów rozwijających się.
Jednak realizacja tego zobowiązania została opóźniona – dopiero w 2022 roku kraje rozwinięte twierdziły, że osiągnęły cel, dostarczając 115,9 miliarda dolarów.
Problem w tym, że 71% tego finansowania miało formę pożyczek – często o rynkowych stopach procentowych, a nie grantów czy preferencyjnych kredytów.
W rezultacie finansowanie klimatyczne, które miało wspierać najbardziej podatne na zmiany klimatu kraje, stało się istotnym źródłem ich rosnącego zadłużenia.
Kraje afrykańskie i inne rozwijające się państwa stoją przed dramatycznym wyborem między alokacją zasobów na działania klimatyczne a spłatą zadłużenia, ponieważ obsługa długu pochłania znaczącą część ich dochodów.
Porozumienie paryskie wymagało od wszystkich krajów, w tym rozwijających się, wniesienia wkładu w redukcję emisji poprzez swoje dobrowolne NDC.
Jednak osiągnięcie większości NDC krajów rozwijających się jest uzależnione od otrzymania obiecanego finansowania klimatycznego.
Nowy „Zbiorowy Cel Ilościowy w zakresie Finansowania Klimatycznego” (New Collective Quantified Goal, NCQG) przedstawiony jako następca zobowiązania 100 miliardów dolarów sygnalizuje istotną zmianę podejścia.
Zamiast opierać się na Artykule 9 Porozumienia paryskiego, który nakładał główną odpowiedzialność za wsparcie finansowe na kraje rozwinięte, nowy cel bardziej odpowiada Artykułowi 2.1, podkreślającemu uniwersalne działanie w przekierowywaniu przepływów finansowych w kierunku rozwoju niskoemisyjnego i odpornego na zmiany klimatu.
Choć ta zmiana ma na celu zmobilizowanie większych zasobów na działania klimatyczne, rodzi kluczowe pytania dotyczące wpływu na stabilność finansową krajów rozwijających się.
Rola instytucji międzynarodowych i konferencji COP
Konferencje Stron (COP) oraz CMA (Konferencja Stron służąca jako spotkanie Stron Porozumienia paryskiego) pełnią kluczową rolę w interpretacji i rozwijaniu norm wynikających z Porozumienia.
Decyzje podejmowane podczas corocznych konferencji klimatycznych nie są traktatami w tradycyjnym sensie – nie wymagają formalnej ratyfikacji przez parlamenty narodowe – lecz w praktyce funkcjonują jako autorytatywne interpretacje zobowiązań traktatowych.
Sądy krajowe i międzynarodowe coraz częściej odwołują się do decyzji COP jako źródeł interpretacji norm klimatycznych, co podnosi te fora dyplomatyczne z poziomu politycznych negocjacji do statusu „autorytatywnych interpretatorów i potencjalnych kreatorów norm” w ramach reżimów traktatowych.
Ta ewolucja modelu zarządzania tworzy szczególną „deficyt demokratyczny”: decyzje COP są podejmowane w procesach, które niekoniecznie stawiają państwa na równej stopie, a państwa mogą być prawnie związane interpretacjami decyzji konsensualnych, których nigdy w pełni nie poparły.
To tworzy podwójne osłabienie zasady zgody, która stanowi fundament zarówno demokratycznego zarządzania, jak i prawa traktatowego.
Obok oficjalnych struktur UNFCCC i COP, kluczową rolę w kształtowaniu polityki klimatycznej odgrywają międzynarodowe organizacje eksperckie, sieci banków centralnych, agencje rozwojowe i instytucje finansowe.
Programy takie jak TraCS czy NDC Transport Initiative for Asia bezpośrednio wspierają państwa w opracowywaniu strategii klimatycznych, kwantyfikacji emisji i wdrażaniu środków mitygacyjnych.
Te instytucje nie tylko dostarczają techniczne wsparcie, lecz także normalizują określone rozwiązania polityczne i przekształcają globalne ramy klimatyczne w krajowe regulacje.
Powiązania z innymi procesami globalnymi
Porozumienie paryskie jest osadzone w szerszym systemie globalnego zarządzania, w tym Agendy 2030 ONZ i jej 17 Celów Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Goals, SDGs).
Zarówno Porozumienie paryskie, jak i Agenda 2030 zostały sfinalizowane w 2015 roku i obie reprezentują uniwersalnie zatwierdzone wizje polityczne sygnalizujące zmianę paradygmatu: od podejścia „top-down” ustanawiających międzynarodowych mandatów do procesu implementacji „bottom-up”, napędzanego przez kraje.
Analiza globalnego powiązania NDC z SDGs pokazuje, że działania klimatyczne w różnym stopniu wspierają priorytety zrównoważonego rozwoju.
Duża liczba działań klimatycznych wspiera na przykład SDG 7 (czysta i dostępna energia), SDG 15 (życie na lądzie) i SDG 2 (zero głodu), lecz istnieją znaczące luki w odniesieniu do celów takich jak SDG 5 (równość płci), SDG 1 (koniec z ubóstwem) i SDG 16 (pokój i sprawiedliwość).
W Unii Europejskiej Porozumienie paryskie zostało przełożone na Europejski Zielony Ład (EU Green Deal) – kompleksowy pakiet legislacyjny obejmujący prawo klimatyczne, dyrektywę o sprawozdawczości korporacyjnej w zakresie zrównoważonego rozwoju (CSRD) i dyrektywę o należytej staranności korporacyjnej w zakresie zrównoważonego rozwoju (CSDDD).
Te regulacje tworzą nowe obowiązki sprawozdawcze dla dyrektorów spółek, którzy muszą ujawniać rozwiązania w zakresie ładu korporacyjnego dotyczące polityk wynagrodzeń oraz szczegółów dotyczących zarządzania i nadzoru zarządu nad wpływami, ryzykami i możliwościami związanymi ze zrównoważonym rozwojem.
Porozumienie paryskie powiązano także z koncepcją ESG (Environmental, Social, Governance) – kryteriami używanymi przez inwestorów i instytucje finansowe do oceny ryzyka i zrównoważoności działalności korporacyjnej.
Presja regulacyjna związana z ujawnianiem informacji klimatycznych, śladu węglowego i planów transformacji klimatycznej dotyka przede wszystkim dużych organizacji, lecz wywiera wpływ na całe łańcuchy dostaw.
Deklarowane cele a realne skutki
Oficjalnym celem Porozumienia paryskiego jest „utrzymanie wzrostu globalnej średniej temperatury zdecydowanie poniżej 2°C powyżej poziomu przedindustrialnego i dążenie do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5°C”.
Dodatkowe cele obejmują zwiększenie zdolności adaptacji do niekorzystnych skutków zmian klimatu oraz uczynienie przepływów finansowych zgodnymi ze ścieżką prowadzącą do niskoemisyjnego rozwoju odpornego na zmiany klimatu.
Jednak obecne zobowiązania zawarte w NDC są niewystarczające do osiągnięcia tych celów.
Nawet gdyby wszystkie NDC zostały w pełni zrealizowane, globalne emisje w 2030 roku byłyby nadal zbyt wysokie, by utrzymać wzrost temperatury poniżej 2°C.
Pierwsza Globalna Ocena Postępów zakończona w 2023 roku potwierdziła, że świat nie jest na dobrej drodze do osiągnięcia celów Porozumienia paryskiego.
Rzeczywiste skutki gospodarcze i społeczne polityk klimatycznych są nierównomiernie rozłożone.
Kraje rozwijające się, które są najmniej odpowiedzialne za historyczne emisje, ponoszą nieproporcjonalnie wysoki ciężar adaptacji i mitygacji, jednocześnie zmagając się z rosnącym zadłużeniem klimatycznym.
Najbardziej podatne grupy społeczne w obrębie tych krajów ponoszą nieproporcjonalny ciężar zmian klimatu.
Jednocześnie kraje o dużym zużyciu paliw kopalnych i rozwinięte gospodarki mogą kontynuować emisje, finansując projekty kompensacyjne w krajach rozwijających się – mechanizm, który rodzi pytania o sprawiedliwość klimatyczną.