Spis treści
Altiero Spinelli należy do najbardziej konsekwentnych i ideowych promotorów federalizacji Europy, których myśl wykraczała poza pragmatykę integracji gospodarczej i zmierzała wprost do demontażu suwerenności państw narodowych na rzecz struktur ponadnarodowych.
Jego projekt — sformułowany podczas uwięzienia na włoskiej wyspie Ventotene w 1941 roku — do dziś kształtuje kierunek rozwoju Unii Europejskiej, a instytucje unijne realizują w praktyce postulaty zawarte w jego Manifeście i projekcie traktatu z 1984 roku.
Spinelli nie był romantycznym wizjonerem, lecz ideologiem projektu europejskiego, który celowo marginalizował wolę narodów na rzecz federalnej unii zarządzanej przez elity polityczne.
Droga od komunizmu do federalizmu europejskiego
Altiero Spinelli urodził się 31 sierpnia 1907 roku w Rzymie w rodzinie wywodzącej się z południowych Włoch.
Już jako młody człowiek zaangażował się w działalność polityczną — w 1924 roku, w wieku zaledwie siedemnastu lat, wstąpił do Włoskiej Partii Komunistycznej (PCI), stając się aktywnym działaczem antyfaszystowskim.
Jego przynależność do ruchu komunistycznego nie trwała jednak długo — w 1937 roku został wydalony z partii za krytykę stalinizmu i sowieckich metod.
W 1927 roku reżim Benito Mussoliniego aresztował Spinellego za działalność antypaństwową i skazał go na więzienie, które przerodziło się w długoletni confino — zesłanie na odległe wyspy włoskie.
Najpierw trafił na wyspę Ponza, a w 1939 roku został przeniesiony na Ventotene w Morzu Tyrreńskim, gdzie spędził lata 1939-1943.
To właśnie na tej izolowanej wyspie, w warunkach przymusowej izolacji, Spinelli dokonał intelektualnej transformacji — porzucił dogmatyczny marksizm na rzecz federalnej wizji Europy, która miała zapobiec przyszłym wojnom i zniszczyć system państw narodowych.
Manifest z Ventotene
Zimą 1940/1941 roku Spinelli zaproponował swojemu współwięźniowi Ernesto Rossiemu – współzałożycielowi antyfaszystowskiego ruchu Giustizia e Libertà – wspólne opracowanie dokumentu programowego dotyczącego przyszłości Europy.
Efektem ich pracy stał się „Manifest na rzecz wolnej i zjednoczonej Europy”, znany jako Manifest z Ventotene, opublikowany ostatecznie w 1944 roku z przedmową Eugenio Colorniego.
Dokument ten stanowił bezprecedensową diagnozę europejskiego kryzysu i radykalną propozycję jego rozwiązania.
Spinelli i Rossi argumentowali, że za konflikty, które wielokrotnie naruszały podstawowe wartości europejskiej cywilizacji, odpowiadają narodowe i suwerenne państwa.
Państwo narodowe było w ich wizji historycznie wyczerpane, niezdolne do zapewnienia pokoju i bezpieczeństwa — wymagało zastąpienia przez europejską federację dysponującą suwerennością.
Manifest proponował dwa wnioski polityczne o zasadniczym znaczeniu: po pierwsze, przełożenie idei europejskiej federacji na konkretne działania polityczne; po drugie, zaprzestanie rozróżniania między partiami konserwatywnymi a postępowymi na podstawie ich krajowych programów, lecz w zależności od tego, czy opowiedziały się za europejskim projektem federalnym.
Linia podziału miała przebiegać między tymi, którzy dążą do zdobycia krajowej władzy politycznej, a tymi, którzy postrzegają jako główny cel stworzenie solidnego państwa międzynarodowego.
Manifest podkreślał, że federalizacja Europy zapewni „nową, prawdziwą demokrację” — sformułowanie, które sugeruje, że demokracje narodowe nie są w pełni autentyczne.
Ideologiczne fundamenty
W centrum myśli Spinellego leżało przekonanie o historycznym wyczerpaniu państwa narodowego jako formy organizacji politycznej.
Państwa narodowe — w jego diagnozie — były odpowiedzialne za kontynuowanie konfliktów w Europie i stanowiły przeszkodę dla postępu cywilizacyjnego.
Rozwiązaniem nie mogła być konfederacja — forma współpracy między państwami bez wpływania na suwerenność narodową, wymagająca jednomyślności członków.
Spinelli opowiadał się za federalizmem, który zmierzał do wyjścia poza koncepcję państw narodowych i ustanowienia europejskiej federacji dysponującej suwerennością.
Jego federalizm miał charakter centralistyczny — zakładał stworzenie efektywnego scentralizowanego rządu, a nie zachowanie tożsamości lokalnych państw.
Jak zauważają krytycy, federalizm Spinellego — podobnie jak funkcjonalizm Jeana Monneta — opierał się na unitarnej wizji suwerenności i nie przywiązywał wagi do ochrony i zachowania tożsamości lokalnych państw.
W jego wizji kluczową rolę miały odegrać elity polityczne — świadome, wykształcone grupy zdolne do rozpoznania kierunku historycznego postępu i przeprowadzenia społeczeństw przez proces integracji.
Spinelli czerpał inspirację z amerykańskiego modelu federalnego, traktując Konstytucję USA jako wzór dla Europy.
Jak sam pisał, „to, co europejscy federaliści uznali za ważne w amerykańskim doświadczeniu, to właśnie zdolność założycieli do zrozumienia prawdziwych warunków budowania państwa, które zawsze są problemami budowania siły i określania jej granic”.
Federalna wizja
Koncepcja federalizmu europejskiego Spinellego zakładała centralizację władzy w ponadnarodowych instytucjach o nadrzędnym charakterze wobec państw członkowskich.
Federacja miała dysponować wspólną polityką zagraniczną, europejską armią i wspólnymi instytucjami zdolnymi do przekuwania wspólnego poczucia we wspólną wolę polityczną.
Spinelli podkreślał konieczność natychmiastowego stworzenia „bezpiecznej i silnej europejskiej władzy opartej na demokratycznym konsensusie Europejczyków” jako instytucjonalnego warunku ustanowienia „efektywnej jednostki gospodarczej, wojskowej i dyplomatycznej”.
To podejście opierało się na unitarnej wizji suwerenności, podkreślało hierarchiczny charakter relacji między federalnymi i federacyjnymi władzami oraz zarysowywało formę federalizmu, który ekonomista Stefan Collignon nazwał „centralistycznym”.
Głównym celem centralistycznego federalizmu było stworzenie efektywnego scentralizowanego rządu, a nie zachowanie tożsamości lokalnych państw.
Wizja ta zakładała, że europejskie wspólnoty narodowe, po włączeniu do jednej jednostki federalnej, zredukują swoje poziomy autonomii i dynamizmu do poziomów stanów amerykańskich lub regionów niemieckich.
Spinelli nie ukrywał, że jego federalizm ma charakter polityczny i demokratyczny, ale ta demokracja miała być federalizacją mas na wzór współczesnych państw narodowych — poprzez tworzenie federalnych partii politycznych, federalnej debaty publicznej i federalnej tożsamości.
Brak mandatu demokratycznego i zarządzanie przez elity
Centralnym problemem federalnej wizji Spinellego był brak demokratycznego mandatu dla tak radykalnej transformacji porządku politycznego w Europie.
Jego koncepcja zakładała, że społeczeństwa należy „przeprowadzić” przez proces integracji, kierując się przekonaniem, że elity polityczne lepiej rozumieją obiektywny kierunek historii niż obywatele poszczególnych narodów.
W manifeście pisał wprost o konieczności zwołania ogólnoeuropejskiego zgromadzenia konstytucyjnego (constituante) poza nadzorem państw narodowych, które przygotowałoby prawdziwą europejską konstytucję do ratyfikacji przez plebiscyty w poszczególnych państwach.
Spinelli wierzył, że „europejski ruch federalistyczny” i „kongres narodów Europy” mogą zwołać taką „europejską constituante” i zmusić rządy narodowe do akceptacji federalnego porządku.
To podejście zawierało fundamentalne napięcie między demokracją narodową a zarządzaniem ponadnarodowym.
Z jednej strony Spinelli głosił hasła demokratyczne, z drugiej proponował przekazanie kluczowych decyzji politycznych instytucjom ponadnarodowym, które nie posiadały bezpośredniego mandatu wyborczego od obywateli.
Jak zauważają krytycy, nie było jasne, w jaki sposób europejski ruch federalistyczny mógłby zmobilizować stopień ponadnarodowego konsensusu niezbędny do ustanowienia i funkcjonowania europejskiego systemu federalnego.
Działalność po II wojnie światowej
Po upadku Mussoliniego w 1943 roku Spinelli opuścił więzienie i natychmiast przystąpił do realizacji programu Manifestu z Ventotene.
W dniach 27-28 sierpnia 1943 roku w Mediolanie, w domu Mario Rolliera, wraz z Ernesto Rossim, Manlio Rossim Dorią, Leone Ginsburgiem, Vittorio Foą i innymi antyfaszystami założył Europejski Ruch Federalistyczny.
W 1948 roku podczas Kongresu Europy w Hadze pod przewodnictwem Winstona Churchilla dominowało podejście konfederacyjne, co rozczarowało Spinellego, który opowiadał się za radykalną federalizacją.
Następnie dominującą rolę przejął funkcjonalizm promowany przez Jeana Monneta i Roberta Schumana, co doprowadziło do powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1950 roku oraz Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w 1957 roku.
Spinelli był jedną z pierwszych osób, które dostrzegły ograniczenia zasadniczo konsultacyjnej roli przyznanej zgromadzeniom parlamentarnym oraz znaczenie głosowania obywateli w takich przypadkach jak przyjmowanie konstytucji europejskiej.
W 1970 roku Spinelli został mianowany członkiem Komisji Europejskiej, gdzie był odpowiedzialny za politykę przemysłową, badania i rozwój technologiczny.
W swoim Dzienniku Europejskim zapisał: „W ciągu najbliższych czterech lat muszę być w stanie zrobić coś dla Europy po tym, jak wiele na jej temat mówiłem. Teraz albo nigdy”.
W 1976 roku Spinelli zrezygnował ze stanowiska komisarza, aby w lipcu tego roku wejść do Parlamentu Europejskiego jako delegat z włoskiej Izby Deputowanych.
Projekt Spinellego z lat 80.
Najważniejszym osiągnięciem Spinellego w Parlamencie Europejskim było zainicjowanie prac nad projektem Traktatu ustanawiającego Unię Europejską.
W 1980 roku, po krytyce budżetu Wspólnoty i przekonaniu większości posłów do głosowania przeciwko niemu, Spinelli założył Klub Krokodyla — nieformalną grupę europosłów pracującą nad reformą instytucjonalną.
Nazwa wzięła się od restauracji Au Crocodile w Strasburgu, gdzie 9 lipca 1980 roku odbyło się pierwsze spotkanie ośmiu posłów, którzy odpowiedzieli na apel Spinellego o zaangażowanie Parlamentu w działanie reformatorskie.
Klub Krokodyla doprowadził do powołania komisji spraw instytucjonalnych, której sprawozdawcą-koordynatorem został Spinelli.
14 lutego 1984 roku Parlament Europejski — stosunkiem głosów 237 do 31 (43 osoby wstrzymały się od głosu) — przyjął projekt Traktatu ustanawiającego Unię Europejską, znany jako „projekt Spinelliego”.
Projekt składał się z 87 artykułów, w których dążono do uzupełnienia i zmiany wcześniejszych traktatów w odniesieniu do instytucji, polityki i zarządzania finansami.
Wprowadzał samo pojęcie Unii Europejskiej jako unii posiadającej osobowość prawną; podkreślał koncepcję europejskich obywateli jako aktywnych uczestników procesu decyzyjnego; zapisywał zasadę pomocniczości oraz potwierdzał zasadę pierwszeństwa prawa UE wobec prawa państw członkowskich.
Mimo zatwierdzenia przez Parlament projekt traktatu został stopniowo pominięty w debacie międzyinstytucjonalnej i nie zyskał poparcia parlamentów narodowych.
Jednakże stał się inspiracją dla Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 roku oraz Traktatu z Maastricht z 1992 roku.
Prymat prawa UE i logika nieodwracalności
Idee Spinellego wywarły długofalowy wpływ na kształt instytucjonalny i normatywny Unii Europejskiej.
Zasada pierwszeństwa prawa UE wobec prawa krajowego, zapisana w projekcie Spinellego, została następnie wprowadzona w życie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i stanowi fundament prawnego porządku UE.
Osłabienie suwerenności państw członkowskich, które Spinelli uznawał za cel sam w sobie, dokonało się stopniowo poprzez rozszerzanie kompetencji unijnych instytucji i mechanizm „wyrywania kompetencji” przez Komisję Europejską i TSUE.
Logika „nieodwracalności integracji”, zgodnie z którą każdy kolejny krok w kierunku federalizacji tworzy nową rzeczywistość, do której nie ma powrotu, stanowi centralne założenie procesu integracyjnego realizowanego w duchu Spinellego.
Zasada pomocniczości, choć formalnie wprowadzona do traktatów, w praktyce działa słabo i nie stanowi rzeczywistej bariery przed centralizacją władzy.
Jak zauważają krytycy, Unia Europejska utworzyła zręby ponadnarodowej państwowości, a suwerenność państw członkowskich „odchodzi w niebyt”.
Proces ten realizuje się poprzez podporządkowanie finansowe państw członkowskich poprzez walutę euro oraz wymuszanie decyzji, których niepodległe państwa nigdy by nie podjęły.
Współczesna Unia a wizja Spinellego
Dzisiejsza Unia Europejska realizuje w znacznym stopniu postulaty zawarte w projekcie Spinelliego z 1984 roku.
Parlament Europejski — który Spinelli nazywał instytucją „najbardziej niezależną od decyzji rządów, zdolną konsekwentnie rozwijać międzynarodowe ugrupowania sił politycznych, najbardziej przepojoną europejskim duchem i najbardziej stanowczą w wezwaniach do ograniczenia suwerenności narodowej” — zyskał uprawnienia współdecyzji i odgrywa centralną rolę w procesie legislacyjnym.
Komisja Europejska działa jako ponadnarodowy organ wykonawczy, który — zgodnie z wizją Spinellego — posiada monopol na inicjatywę ustawodawczą i jest niezależny od rządów krajowych.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej konsekwentnie rozwija prymat prawa unijnego i interpretuje traktaty w sposób rozszerzający kompetencje UE kosztem państw członkowskich.
Wprowadzenie bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego w 1979 roku, za którymi Spinelli mocno lobbował, miało legitymizować instytucje ponadnarodowe i osłabiać związek obywateli z parlamentami narodowymi.
Traktat z Maastricht z 1992 roku, który wprowadził obywatelstwo europejskie i zapisał zasadę pierwszeństwa prawa UE, realizował kluczowe postulaty projektu Spinellego.
Próby konstytucjonalizacji Unii, w tym nieudany Traktat Konstytucyjny z 2005 roku oraz Traktat Lizboński z 2009 roku, stanowiły kontynuację drogi wytyczonej przez Spinellego.
Realista czy ideolog kontroli elit?
Ocena Altiera Spinellego wymaga odpowiedzi na fundamentalne pytanie: czy był on realistą dostosowanym do realiów XX wieku, czy raczej twórcą ideologii, która celowo marginalizowała wolę narodów na rzecz projektu elit politycznych ?
Z jednej strony Spinelli autentycznie wierzył, że państwa narodowe są źródłem konfliktów i wojen, a jedynie europejska federacja może zapewnić trwały pokój.
Jego diagnoza katastrofalnych skutków nacjonalizmu w XX wieku — dwóch wojen światowych i totalitaryzmów — była trafna i uzasadniała poszukiwanie nowych form organizacji politycznej.
Z drugiej jednak strony jego rozwiązanie — centralistyczna federacja zarządzana przez elity polityczne — zawierało w sobie niebezpieczeństwo nowej formy kontroli i ograniczenia wolności narodów.
Spinelli nie ukrywał, że jego federalizm zakłada ograniczenie suwerenności narodowej i podporządkowanie decyzji demokratycznych instytucjom ponadnarodowym.
Jego wiara w to, że „europejski ruch federalistyczny” i świadome elity mogą „zmusić rządy narodowe” do akceptacji federalnego porządku, wskazuje na autorytarne tendencje w jego myśleniu.
Brak demokratycznego mandatu dla tak radykalnej transformacji oraz założenie, że społeczeństwa należy „przeprowadzić” przez proces integracji, stanowią centralny problem jego wizji.
Jak zauważają krytycy, federalizm Spinellego — podobnie jak funkcjonalizm Monneta — opierał się na unitarnej wizji suwerenności i nie przywiązywał wagi do ochrony tożsamości lokalnych państw i woli wyrażanej w demokratycznych procesach narodowych.