W historii integracji europejskiej są dokumenty ważne, są dokumenty przełomowe i jest Traktat z Maastricht.
To właśnie on zmienił dotychczasowe wspólnoty gospodarcze w Unię Europejską, otworzył drogę do wspólnej waluty, wprowadził obywatelstwo unijne, rozszerzył obszary współpracy państw członkowskich i nadał integracji wyraźnie bardziej polityczny charakter.
Podpisany 7 lutego 1992 roku w holenderskim Maastricht, a obowiązujący od 1 listopada 1993 roku, traktat nie stworzył od razu dzisiejszej Unii w jej obecnym kształcie. Ale bez niego nie da się zrozumieć ani euro, ani unijnej polityki zagranicznej, ani późniejszych sporów o suwerenność, deficyt demokratyczny i granice integracji.
Maastricht było momentem, w którym europejski projekt przestał wyglądać przede wszystkim jak wspólny rynek rozwijany przez kolejne traktaty gospodarcze. Stał się konstrukcją, która zaczęła obejmować również:
- obywatelstwo,
- politykę zagraniczną,
- sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości,
- unię gospodarczą i walutową,
- nowe relacje między państwami członkowskimi a instytucjami europejskimi.
To był skok jakościowy.
I właśnie dlatego wywołał tak silny opór. W Danii został początkowo odrzucony w referendum. We Francji przeszedł zaledwie niewielką większością głosów. W Wielkiej Brytanii stał się jednym z punktów zapalnych rosnącego eurosceptycyzmu. Już wtedy było jasne, że integracja europejska weszła w etap, którego nie da się dłużej przedstawiać wyłącznie jako technicznego porządkowania gospodarki.
Od wspólnot gospodarczych do Unii Europejskiej
Przed Maastricht istniały Wspólnoty Europejskie:
- Europejska Wspólnota Węgla i Stali,
- Europejska Wspólnota Gospodarcza,
- Euratom.
Najważniejszą z nich była Europejska Wspólnota Gospodarcza, utworzona na mocy Traktatów rzymskich z 1957 roku. Jej głównym celem było budowanie wspólnego rynku, stopniowe znoszenie barier gospodarczych i rozwijanie wybranych wspólnych polityk.
W latach 80. integracja przyspieszyła dzięki Jednolitemu Aktowi Europejskiemu, który miał umożliwić ukończenie rynku wewnętrznego. Ale równolegle pojawiało się przekonanie, że sam rynek nie wystarczy.
Na przełomie lat 80. i 90. zbiegło się kilka procesów:
- upadek komunizmu w Europie Środkowo-Wschodniej,
- zjednoczenie Niemiec,
- rosnące ambicje integracji monetarnej,
- potrzeba nadania Wspólnotom wyraźniejszej tożsamości politycznej,
- próba zbudowania wspólnej odpowiedzi Europy na nowy porządek po zimnej wojnie.
Traktat z Maastricht był reakcją na ten moment. Nie powstał w próżni. Był próbą uporządkowania ambicji, które narastały od lat, i jednocześnie odpowiedzią na zmianę geopolityczną w Europie.
Najbardziej widocznym znakiem tej zmiany było samo powołanie Unii Europejskiej.
Od 1 listopada 1993 roku dotychczasowy projekt wspólnotowy zaczął funkcjonować w nowej formule. EWG została przemianowana na Wspólnotę Europejską, a nad całością zbudowano nową konstrukcję polityczną — Unię Europejską.
Trzy filary – hybrydowa konstrukcja Maastricht
Jednym z najbardziej charakterystycznych rozwiązań Maastricht była struktura trzech filarów.
Unia Europejska nie stała się od razu jednolitym organizmem prawnym działającym według jednego mechanizmu. Zamiast tego oparto ją na trzech odmiennych obszarach współpracy.
Pierwszy filar: Wspólnoty Europejskie
Pierwszy filar obejmował dotychczasowe wspólnoty, przede wszystkim Wspólnotę Europejską. To tutaj działała najbardziej rozwinięta metoda wspólnotowa:
- Komisja Europejska miała istotną rolę inicjatywną,
- Rada podejmowała decyzje,
- Parlament Europejski zyskał większy wpływ,
- Trybunał Sprawiedliwości kontrolował stosowanie prawa.
W pierwszym filarze mieściły się m.in. kwestie rynku wewnętrznego, polityk gospodarczych, rolnictwa, handlu, środowiska oraz podstawy unii gospodarczej i walutowej.
Drugi filar: wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Drugi filar obejmował Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Państwa członkowskie zadeklarowały wolę wspólnego działania na arenie międzynarodowej i wspierania interesów Unii.
Nie był to jednak obszar zbudowany według klasycznej metody wspólnotowej. Dominowała tu logika międzyrządowa. Najważniejsze decyzje pozostawały w rękach państw, a instytucje europejskie miały mniejsze możliwości samodzielnego działania niż w pierwszym filarze.
To pokazuje ważną cechę Maastricht: traktat poszerzał integrację, ale nie wszędzie w tym samym stopniu. W najbardziej wrażliwych politycznie dziedzinach rządy państw członkowskich nie były gotowe na pełną ponadnarodowość.
Trzeci filar: sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości
Trzeci filar dotyczył współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Obejmował m.in.:
- politykę azylową,
- kontrolę granic zewnętrznych,
- walkę z przestępczością,
- współpracę policyjną,
- współpracę sądową,
- działania przeciw terroryzmowi i narkotykom.
Tu również dominowała metoda międzyrządowa. Dopiero późniejsze traktaty, zwłaszcza Amsterdam i Lizbona, przeniosły znaczną część tych spraw do bardziej wspólnotowego modelu decydowania.
Trzy filary były więc konstrukcją przejściową. Pozwalały poszerzyć zakres integracji bez natychmiastowego narzucenia jednolitej metody działania w każdej dziedzinie. Jednocześnie tworzyły system złożony i trudny do zrozumienia, co później często krytykowano.
Unia gospodarcza i walutowa – najdalej idący projekt Maastricht
Najbardziej doniosłą częścią Traktatu z Maastricht była decyzja o budowie Unii Gospodarczej i Walutowej.
Nie chodziło wyłącznie o wprowadzenie wspólnego pieniądza. Traktat ustanawiał proces, który miał doprowadzić do:
- ściślejszej koordynacji polityk gospodarczych,
- utworzenia Europejskiego Systemu Banków Centralnych,
- powstania Europejskiego Banku Centralnego,
- wprowadzenia jednej waluty.
Euro nie pojawiło się od razu. Traktat rozpisywał drogę w etapach. Najważniejszy z nich — wejście w trzecią fazę unii walutowej — rozpoczął się 1 stycznia 1999 roku, gdy euro zaczęło funkcjonować w obrocie bezgotówkowym. Banknoty i monety weszły do powszechnego użycia w 2002 roku.
Maastricht stworzyło także tzw. kryteria konwergencji, później powszechnie nazywane kryteriami z Maastricht. Państwa chcące wejść do strefy euro miały spełniać warunki dotyczące:
- stabilności cen,
- stanu finansów publicznych,
- stabilności kursu walutowego,
- długoterminowych stóp procentowych.
Najbardziej znane stały się dwa progi fiskalne:
- deficyt sektora finansów publicznych nieprzekraczający 3% PKB,
- dług publiczny nieprzekraczający 60% PKB.
W sensie politycznym była to zmiana ogromna. Państwa wchodzące do strefy euro rezygnowały z własnej polityki pieniężnej, przekazując ją nowemu bankowi centralnemu. Nie mogły już samodzielnie ustalać stóp procentowych ani kształtować kursu narodowej waluty.
Jednocześnie ich polityki budżetowe zostały wpisane w unijne ramy nadzoru. Maastricht nie stworzyło jeszcze pełnej unii fiskalnej, ale już wtedy widać było napięcie, które będzie wracać przez kolejne dekady: wspólna waluta bez wspólnego państwa i bez pełnej wspólnej polityki budżetowej.
Kryzys strefy euro po 2008 roku pokazał, że ten problem nie był teoretyczny. Traktat z Maastricht uruchomił projekt o ogromnym znaczeniu, ale pozostawił część kluczowych pytań nierozwiązanych.
Obywatelstwo Unii – nowa warstwa tożsamości politycznej
Maastricht wprowadziło także obywatelstwo Unii Europejskiej.
Każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego stawała się jednocześnie obywatelem Unii. Nie zastępowało ono obywatelstwa narodowego, lecz je uzupełniało.
Z obywatelstwem UE powiązano konkretne uprawnienia, m.in.:
- prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich,
- prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie zamieszkania,
- prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej ze strony innych państw UE, jeśli własne państwo nie ma przedstawicielstwa,
- prawo do petycji do Parlamentu Europejskiego,
- prawo zwracania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Był to krok o znaczeniu symbolicznym i politycznym. Wcześniejsze wspólnoty europejskie koncentrowały się przede wszystkim na pracownikach, przedsiębiorcach, przepływie dóbr i regułach rynku. Maastricht zaczęło mówić nie tylko o uczestnikach rynku, lecz o obywatelach Unii.
To nie oznaczało powstania jednego europejskiego narodu. Nie oznaczało też zniesienia narodowych wspólnot politycznych. Ale stanowiło wyraźną próbę nadania integracji szerszego, bardziej obywatelskiego wymiaru.
Parlament Europejski – krok w stronę silniejszej legitymacji
Traktat z Maastricht wzmocnił również Parlament Europejski.
Najważniejszą zmianą było wprowadzenie procedury współdecydowania, która w niektórych obszarach dawała Parlamentowi większy wpływ na stanowienie prawa obok Rady. Nie była to jeszcze pozycja tak silna jak po Traktacie z Lizbony, ale kierunek został wyznaczony.
Parlament zyskał też:
- prawo zwracania się do Komisji o przedstawienie projektu aktu prawnego,
- udział w zatwierdzaniu składu Komisji Europejskiej,
- kompetencję do mianowania Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Te zmiany miały łagodzić zarzut, że integracja europejska rozwija się głównie poprzez rządy, Komisję i instytucje słabo powiązane z wolą obywateli. Maastricht nie rozwiązało problemu demokratycznej legitymacji Unii, ale uznało, że wraz z rozszerzaniem zakresu integracji trzeba wzmacniać także element parlamentarny.
To ważne, bo traktat działał w dwóch kierunkach jednocześnie:
- poszerzał zakres spraw obejmowanych przez Unię,
- próbował częściowo wzmocnić demokratyczną kontrolę nad tym procesem.
Spór o to, czy te dwa procesy rozwijały się w równym tempie, trwa do dziś.
Zasada subsydiarności – hamulec czy uspokajający zapis?
W Maastricht wyraźnie umocowano również zasadę subsydiarności.
Jej sens jest prosty: w dziedzinach, które nie należą do wyłącznych kompetencji Wspólnoty, działania na poziomie europejskim powinny być podejmowane tylko wtedy, gdy cele nie mogą zostać wystarczająco osiągnięte przez państwa członkowskie i mogą być lepiej zrealizowane wspólnie.
W teorii zasada ta miała pełnić funkcję ograniczającą nadmierną centralizację. Miała pokazywać, że Maastricht nie jest projektem automatycznego przenoszenia każdej sprawy do Brukseli.
W praktyce jej znaczenie stało się przedmiotem sporów. Zwolennicy integracji wskazywali, że subsydiarność pomaga rozróżniać sprawy wymagające działania wspólnego od tych, które powinny zostać na poziomie państw i regionów.
Krytycy odpowiadali, że sama zasada jest na tyle ogólna, iż wiele zależy od tego, kto ocenia, czy dany problem rzeczywiście wymaga działania na poziomie Unii.
To napięcie nie zostało rozstrzygnięte w 1992 roku. Subsydiarność pozostała ważnym pojęciem traktatowym, ale nie zamknęła sporów o zakres kompetencji europejskich instytucji.
Nowe polityki i rozszerzenie pola działania
Maastricht nie tylko tworzyło Unię i prowadziło do euro. Rozszerzyło również zakres polityk, które zaczęły być wyraźniej ujmowane na poziomie wspólnotowym.
Traktat wprowadził lub wzmocnił podstawy działania m.in. w obszarach:
- edukacji,
- kultury,
- zdrowia publicznego,
- ochrony konsumentów,
- sieci transeuropejskich,
- polityki przemysłowej.
Nie wszędzie oznaczało to silną władzę regulacyjną Unii. W wielu z tych obszarów rola wspólnot była wspierająca lub koordynacyjna. Ale sam fakt ich wprowadzenia do traktatów pokazuje zmianę skali.
Europejski projekt zaczynał obejmować coraz więcej dziedzin życia społecznego i gospodarczego. Już nie tylko handel, rolnictwo i konkurencję, ale również zagadnienia, które obywatele odczuwają znacznie bliżej codzienności.
To właśnie dlatego Maastricht stało się traktatem o tak dużym ciężarze politycznym. Dotyczyło nie jednego technicznego aspektu rynku, lecz ogólnego kierunku integracji.