Spis treści
Traktat lizboński, podpisany 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie, stanowił dokument, który domknął wieloletni proces reform instytucjonalnych Unii Europejskiej.
Wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku, po burzliwym procesie ratyfikacyjnym, który ujawnił głęboki podział między elitami politycznymi a społeczeństwami europejskimi.
Traktat wprowadził większość rozwiązań przewidzianych wcześniej w odrzuconym projekcie Konstytucji dla Europy, choć w zmodyfikowanej formie i pod inną nazwą.
Geneza Traktatu lizbońskiego
W 2004 roku przywódcy państw członkowskich Unii Europejskiej wynegocjowali Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, który miał zastąpić wszystkie dotychczasowe traktaty unijne i nadać UE nowy, spójny kształt prawny.
Projekt konstytucyjny przewidywał wprowadzenie systemu głosowania opartego na podwójnej większości, wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego, nadanie Karcie praw podstawowych mocy prawnej oraz ustanowienie Ministra Spraw Zagranicznych UE.
29 maja 2005 roku obywatele Francji w referendum odrzucili konstytucję – 54,7% głosujących opowiedziało się przeciwko traktatowi.
Trzy dni później, 1 czerwca 2005 roku, także Holendrzy odrzucili konstytucję – aż 61,6% uprawnionych głosowało „nie”.
Przeciwnicy traktatu konstytucyjnego argumentowali, że dokument odbiera obywatelom państw członkowskich prawo do samostanowienia, przekazując władzę instytucjom ponadnarodowym nieposiadającym dostatecznej legitymacji demokratycznej.
Urzędnicy z Brukseli mieli według krytyków uzyskać zbyt daleko idące możliwości pozwalające im na ingerowanie w suwerenne decyzje oraz życie poszczególnych narodów.
Po „okresie refleksji” nad odrzuconym traktatem konstytucyjnym przywódcy UE zdecydowali, że przyjęcie konstytucji w kształcie uzgodnionym w 2004 roku będzie praktycznie niemożliwe.
Zwołano nową konferencję międzyrządową, której zadaniem było wypracowanie „planu B” – traktatu reformującego, który zawierałby większość rozwiązań konstytucyjnych, ale bez symboliki i retoryki państwowości.
Traktat lizboński był więc odpowiedzią na impas ratyfikacyjny – dokumentem, który realizował cele konstytucji, ale w formie tradycyjnego traktatu rewizyjnego, którego ratyfikacja nie wymagałaby referendów w większości państw.
Charakter Traktatu – konstytucja bez nazwy
Traktat lizboński nie zastępował dotychczasowych traktatów, lecz je modyfikował – zmieniał zarówno Traktat o Unii Europejskiej (TUE), jak i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, który został przemianowany na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
W swojej substancji Traktat lizboński nie różnił się specjalnie od eurokonstytucji – wprowadzał te same reformy instytucjonalne, ten sam system głosowania i te same wzmocnienia kompetencji unijnych.
Główne różnice miały charakter kosmetyczny – usunięto symbole państwowości (flagę, hymn, motto), zmieniono nazwę „Ministra Spraw Zagranicznych” na „Wysokiego Przedstawiciela” oraz usunięto artykuły mówiące o „charakterze konstytucyjnym” traktatu.
Ta strategia miała na celu obejście konieczności przeprowadzania referendów w państwach, które odrzuciły konstytucję – w większości krajów ratyfikacja parlamentarna była wystarczająca dla traktatu rewizyjnego.
Jedynie Irlandia ze względu na wymogi konstytucyjne musiała przeprowadzić referendum – pierwsze, w czerwcu 2008 roku, zakończyło się odrzuceniem traktatu.
Dopiero po wynegocjowaniu dodatkowych gwarancji dotyczących neutralności, polityki podatkowej i kwestii etycznych, w drugim referendum w październiku 2009 roku Irlandczycy zaakceptowali traktat.
Traktat lizboński był więc traktatem konstytucyjnym w istocie, choć nie w formie – jego treść odpowiadała w około 90% odrzuconej konstytucji.
Wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego
Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych przez Traktat lizboński było znaczące wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego w procesie legislacyjnym.
Procedura zwykła (poprzednio zwana procedurą współdecydowania) została rozszerzona na około 40 nowych obszarów polityki, co oznaczało, że Parlament zyskał prawo współdecydowania w większości dziedzin prawodawstwa unijnego.
Parlament uzyskał także pełne uprawnienia budżetowe – odtąd uchwalał budżet UE wspólnie z Radą, na równych zasadach, co wzmocniło jego kontrolę nad wydatkami unijnymi.
W dziedzinie umów międzynarodowych Parlament otrzymał prawo zgody na zawarcie większości porozumień międzynarodowych negocjowanych przez Unię, co zwiększyło jego wpływ na politykę zewnętrzną.
Wybór przewodniczącego Komisji Europejskiej został powiązany z wynikami wyborów do Parlamentu Europejskiego – Rada Europejska musi uwzględniać wyniki tych wyborów, przedstawiając kandydata na przewodniczącego.
Parlament uzyskał również prawo do zatwierdzania całego składu Komisji Europejskiej, w tym Wysokiego Przedstawiciela, co wzmocniło demokratyczną kontrolę nad organem wykonawczym Unii.
Liczba miejsc w Parlamencie została ograniczona do maksymalnie 751 (obecnie 705 po Brexicie), z zastosowaniem zasady degresywnej proporcjonalności – mniejsze państwa pozostały nadreprezentowane w stosunku do swojej populacji.
Reforma systemu głosowania
Traktat lizboński wprowadził nowy system głosowania w Radzie UE oparty na zasadzie podwójnej większości, który zastąpił skomplikowany system wag głosów z Traktatu nicejskiego.
Od 1 listopada 2014 roku decyzje wymagające kwalifikowanej większości w Radzie są podejmowane, gdy głosuje za nimi co najmniej 55% państw członkowskich (obecnie minimum 15 z 27) reprezentujących co najmniej 65% ludności UE.
System ten miał na celu zwiększenie przejrzystości i efektywności procesu decyzyjnego oraz lepsze odzwierciedlenie zasady „jeden obywatel, jeden głos”.
Mniejszość blokująca musi liczyć co najmniej 4 państwa członkowskie – wymóg ten chroni małe państwa przed sytuacją, w której trzy lub cztery największe państwa mogłyby zablokować decyzję.
W przypadku decyzji podejmowanych nie na wniosek Komisji lub Wysokiego Przedstawiciela, próg wzrasta do 72% państw (obecnie 20 z 27) reprezentujących 65% ludności.
Rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną objęło około 40 nowych obszarów polityki, co oznaczało dalsze ograniczenie możliwości wetowania decyzji przez pojedyncze państwa.
Wśród dziedzin, w których wprowadzono głosowanie większościowe, znalazły się m.in. niektóre aspekty współpracy policyjnej i sądowej, polityki energetycznej oraz polityki klimatycznej.
Zmiany te miały na celu usprawnienie procesu decyzyjnego w Unii liczącej 27 (obecnie po Brexicie) państw członkowskich, ale jednocześnie ograniczały suwerenność państw w obszarach dotychczas wymagających jednomyślności.
Stały przewodniczący Rady Europejskiej i Wysoki Przedstawiciel
Traktat lizboński ustanowił urząd stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego na dwuipółletnią kadencję z możliwością jednorazowej reelekcji.
Pierwsze osoby na tym stanowisku były Herman Van Rompuy (2009-2014) i Donald Tusk (2014-2019).
Przewodniczący Rady Europejskiej przewodniczy posiedzeniom Rady, animuje jej prace, dba o przygotowanie i ciągłość działań oraz reprezentuje Unię na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Wcześniej funkcję przewodniczącego sprawowała głowa państwa lub szef rządu kraju sprawującego rotacyjną sześciomiesięczną prezydencję, co uniemożliwiało długoterminowe planowanie i ciągłość działań.
Traktat lizboński ustanowił także zreformowany urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
Wysoki Przedstawiciel jest powoływany przez Radę Europejską kwalifikowaną większością głosów, za zgodą przewodniczącego Komisji, na pięcioletnią kadencję.
Pełni on podwójną funkcję – jest jednocześnie jednym z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej oraz przewodniczącym Rady do Spraw Zagranicznych.
Ta unia personalna miała na celu zwiększenie spójności i skuteczności unijnej polityki zagranicznej, łącząc dotychczas rozdzielone kompetencje.
Wysoki Przedstawiciel kieruje Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ) – rodzajem dyplomacji unijnej, która wspiera jego działania.
W przypadkach wymagających szybkiej decyzji Wysoki Przedstawiciel może w ciągu 48 godzin zwołać nadzwyczajne posiedzenie Rady, a w razie bardzo pilnej potrzeby może to nastąpić szybciej.
Osobowość prawna Unii Europejskiej
Traktat lizboński nadał Unii Europejskiej pełną osobowość prawną, co stanowiło istotną zmianę w jej statusie międzynarodowym.
Wcześniej osobowość prawną posiadały tylko Wspólnoty Europejskie (pierwszy filar), podczas gdy Unia jako taka nie miała podmiotowości prawnej.
Nadanie osobowości prawnej oznaczało, że Unia może podpisywać traktaty międzynarodowe w dziedzinach wchodzących w zakres przyznanych jej kompetencji oraz przystępować do organizacji międzynarodowych.
Zmiana ta zniosła także system filarowy wprowadzony przez Traktat z Maastricht w 1992 roku – odtąd Unia funkcjonuje jako jednolita organizacja międzynarodowa z ujednoliconym systemem instytucjonalnym.
Państwa członkowskie mogą podpisywać jedynie te porozumienia międzynarodowe, które są zgodne z prawem UE, co oznacza faktyczne ograniczenie ich autonomii w polityce zagranicznej w obszarach objętych kompetencjami unijnymi.
Traktat lizboński po raz pierwszy precyzyjnie określił podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi, wyróżniając trzy kategorie: kompetencje wyłączne, kompetencje dzielone oraz kompetencje wspierające.
Kompetencje wyłączne obejmują obszary, w których jedynie Unia może stanowić prawo, a państwa członkowskie mogą je tylko wykonywać – należą tu m.in. unia celna, konkurencja i polityka pieniężna dla strefy euro.
Kompetencje dzielone dotyczą obszarów, w których państwa członkowskie mogą działać jedynie w zakresie, w jakim Unia nie skorzystała ze swoich uprawnień – obejmują m.in. rynek wewnętrzny, politykę społeczną, środowisko i energię.
Rozszerzenie kompetencji UE i ograniczenie prawa weta
Traktat lizboński nie powierzył Unii żadnych nowych wyłącznych kompetencji, ale zmienił sposób, w jaki Unia wykonuje swoje dotychczasowe kompetencje oraz dodał pewne nowe kompetencje dzielone.
Rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną objęło około 40 nowych obszarów polityki, co oznaczało dalsze ograniczenie możliwości wetowania decyzji przez pojedyncze państwa.
Wśród najważniejszych dziedzin objętych głosowaniem większościowym znalazły się: niektóre aspekty współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, polityka energetyczna, polityka klimatyczna, polityka imigracyjna oraz ochrona granic zewnętrznych.
Jednomyślność w Radzie zachowano jedynie w najbardziej wrażliwych obszarach, takich jak polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, polityka podatkowa, polityka socjalna (niektóre aspekty) oraz przystąpienie nowych członków.
Traktat wprowadził także mechanizm „kładek”, który pozwala Radzie Europejskiej na jednomyślne przejście od głosowania jednomyślnego do głosowania większościowego w określonych obszarach, bez konieczności zmiany traktatów.
Rozszerzenie kompetencji unijnych oraz ograniczenie prawa weta oznaczało dalsze przesunięcie decyzji z poziomu narodowego na unijny oraz zmniejszenie możliwości ochrony interesów narodowych przez pojedyncze państwa.
Karta praw podstawowych
Traktat lizboński nadał Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej moc prawną równą traktatom, co oznaczało, że stała się ona wiążącym dokumentem prawa pierwotnego.
Wcześniej Karta, proklamowana uroczyście w 2000 roku, nie miała mocy prawnej i służyła jedynie jako punkt odniesienia w interpretacji prawa unijnego.
Art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że Unia „uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych”, która ma „taką samą moc prawną jak traktaty”.
Karta obejmuje szerokie spektrum praw obywatelskich, politycznych, gospodarczych i socjalnych, w tym godność człowieka, prawo do życia, zakaz tortur, wolność słowa, prawo do azylu oraz prawa pracownicze.
Karta wiąże instytucje unijne we wszystkich ich działaniach oraz państwa członkowskie „jedynie w zakresie, w jakim stosują prawo Unii” (art. 51 ust. 1).
W praktyce oznacza to, że prawa podstawowe określone w Karcie są wiążące dla władz krajowych, gdy wdrażają, interpretują lub stosują przepisy prawa unijnego.
Wielka Brytania i Polska wynegocjowały protokół opt-out, który miał ograniczyć stosowanie Karty na ich terytoriach, szczególnie w zakresie praw socjalnych i pracowniczych.
Protokół ten jednak nie wyłącza całkowicie stosowania Karty, a jedynie potwierdza, że nie rozszerza ona kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE do orzekania o zgodności przepisów krajowych z Kartą w sprawach niezwiązanych z prawem unijnym.
Nadanie Karcie mocy prawnej oznaczało rozszerzenie zakresu kontroli sądowej nad działaniami państw członkowskich oraz zwiększenie możliwości ingerencji instytucji unijnych, w tym Trybunału Sprawiedliwości, w systemy prawne państw.
Wpływ na suwerenność państw członkowskich
Traktat lizboński miał istotny wpływ na suwerenność państw członkowskich, szczególnie poprzez rozszerzenie kompetencji unijnych i ograniczenie możliwości wetowania decyzji.
Trybunał Konstytucyjny w Polsce w wyroku z 24 listopada 2010 roku w sprawie zgodności Traktatu lizbońskiego z Konstytucją RP stwierdził, że art. 90 Konstytucji wyznacza granicę przekazania kompetencji na rzecz Unii.
Przekazanie kompetencji jest dopuszczalne jako niezagrażające tożsamości narodu i suwerenności tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza konstytucyjnych podstaw państwa.
Trybunał stanął na stanowisku, że Konstytucja nie określa dokładnie granic zakresu kompetencji, które mogą być przekazane organizacji międzynarodowej, wyklucza jednak możliwość „takiego przekazania kompetencji władz państwowych, które byłoby sprzeczne z fundamentalnymi zasadami demokratycznego państwa prawa”.
W konsekwencji – w świetle wyroku – organy Unii Europejskiej wykonują tylko te zadania, do których upoważnił je Naród poprzez ratyfikację traktatów.
Rozszerzenie głosowania większościowego oznaczało, że państwa mogą być przegłosowane w obszarach dotychczas wymagających ich zgody, co ogranicza ich zdolność do ochrony interesów narodowych.
Nadanie Unii osobowości prawnej oraz rozszerzenie jej kompetencji w polityce zagranicznej oznaczało ograniczenie autonomii państw w stosunkach międzynarodowych w obszarach objętych kompetencjami unijnymi.
Traktat wprowadził także klauzulę elastyczności (art. 352 TFUE), która pozwala Unii podejmować działania konieczne do osiągnięcia celów traktatowych, nawet jeśli traktaty nie przewidują w tym celu niezbędnych uprawnień – wymaga to jednak jednomyślności w Radzie.
Przejrzystość i złożoność systemu po Lizbonie
Traktat lizboński miał deklarowany cel zwiększenia przejrzystości i demokratycznej kontroli w Unii Europejskiej, ale w praktyce system decyzyjny pozostał bardzo złożony.
Wprowadzenie systemu podwójnej większości teoretycznie uprościło proces głosowania w porównaniu z systemem nicejskim, ale nadal pozostaje on mało zrozumiały dla przeciętnych obywateli.
Wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego miało zwiększyć demokratyczną legitymację Unii, ale w praktyce PE pozostaje instytucją oddaloną od obywateli, a frekwencja w wyborach europejskich jest konsekwentnie niska.
Rosnąca rola procedur i instytucji kosztem czytelności procesu politycznego pogłębia deficyt demokratyczny UE – dla większości ludzi UE pozostaje, jeśli nie bardziej niż wcześniej, mglistym zbiorem instytucji w odległej Brukseli, składającym się z nieznanych urzędników podejmujących decyzje we własnym interesie.
Traktat wprowadził Inicjatywę Obywatelską Europejską, która pozwala milionowi obywateli z co najmniej 7 państw członkowskich wezwać Komisję do przedłożenia propozycji legislacyjnej.
Ten mechanizm miał zwiększyć udział obywateli w procesie legislacyjnym, ale w praktyce okazał się mało skuteczny – Komisja nie jest zobowiązana do uwzględnienia wniosków obywateli, a większość inicjatyw nie prowadzi do żadnych zmian legislacyjnych.
Komplikacja samego traktatu – jego ogromna objętość, techniczny język i rozproszenie postanowień między dwa dokumenty (TUE i TFUE) – sprawia, że jest on trudny do zrozumienia nawet dla ekspertów.
Cele vs. praktyka funkcjonowania
Traktat lizboński miał na celu usprawnienie procesu decyzyjnego, zwiększenie demokratycznej legitymacji i przygotowanie Unii do dalszego rozszerzenia.
W zakresie sprawności decyzyjnej traktat rzeczywiście wprowadził pewne usprawnienia – rozszerzenie głosowania większościowego i uproszczenie systemu głosowania w porównaniu z Traktatem nicejskim ułatwiło podejmowanie decyzji.
Wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego zwiększyło jego wpływ na legislację, ale jednocześnie oddalenie instytucji UE od obywateli pozostało istotnym problemem.
Traktat nie przyniósł rewolucyjnej reformy – deficyt demokratyczny, choć nieznacznie poprawiony, wciąż wymaga działań w zakresie przejrzystości, otwartości i świadomości społecznej o polityce UE.
Dla zdecydowanej większości ludzi UE pozostaje mglistym zbiorem instytucji w odległej Brukseli, składającym się z nieznanych i przepłacanych rzeczników podejmujących decyzje we własnym interesie.
Krytykowano traktat za ogromną złożoność, która nie przyczynia się do przybliżenia idei zjednoczonej Europy i jej istoty zwykłym ludziom.
Promowana przejrzystość poprzez obligatoryjne upublicznianie dokumentów roboczych i raportów ze spotkań od 1999 do 2001 roku miała zwiększyć świadomość obywateli, ale w praktyce większość dokumentów pozostaje niedostępna lub niezrozumiała dla niespecjalistów.
Ciągłość integracji – od Maastricht do Lizbony
Traktat lizboński stanowił domknięcie procesu reform zapoczątkowanego Traktatem z Maastricht i kontynuowanego przez Traktaty amsterdamski i nicejski.
Traktat z Maastricht (1992) ustanowił Unię Europejską opartą na trzech filarach, wprowadził obywatelstwo unijne i zapoczątkował proces pogłębiania integracji.
Traktat amsterdamski (1999) wzmocnił pozycję Parlamentu Europejskiego, włączył dorobek Schengen do prawa UE i rozwinął obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Traktat nicejski (2001) dostosował instytucje do rozszerzenia na wschód, wprowadzając nowy system wag głosów i reformując skład Komisji.
Traktat lizboński domknął ten proces, wprowadzając zmiany, które nie udały się w Nicei – uproszczenie systemu głosowania, wzmocnienie Parlamentu i nadanie Unii osobowości prawnej.
Cała sekwencja reform – Maastricht → Amsterdam → Nicea → Lizbona – stanowiła proces stopniowej centralizacji kompetencji na poziomie unijnym i ograniczania suwerenności państw członkowskich.
Każdy kolejny traktat poszerzał zakres głosowania większościowego, wzmacniał pozycję instytucji ponadnarodowych i przesuwał kompetencje z poziomu narodowego na unijny.
Traktat lizboński był więc kolejnym krokiem w tym procesie, który – mimo formalnego charakteru traktatu rewizyjnego – wprowadził zmiany o charakterze konstytucyjnym, trwale przekształcając układ władzy w Unii