Integracja europejska nie zaczęła się od Unii Europejskiej, wspólnej waluty ani swobody podróżowania bez kontroli granicznych.
Jej kluczowy etap rozpoczął się wcześniej — od decyzji, by współpracę między państwami Europy Zachodniej przenieść z wąskiego obszaru węgla i stali na znacznie szerszy poziom gospodarki, rynku, instytucji i wspólnych polityk.
Właśnie temu służyły Traktaty rzymskie, podpisane 25 marca 1957 roku przez sześć państw: Belgię, Francję, Republikę Federalną Niemiec, Włochy, Luksemburg i Holandię.
Pod tą wspólną nazwą kryją się dwa odrębne akty:
- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, czyli EWG,
- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, czyli Euratom.
Oba weszły w życie 1 stycznia 1958 roku. Największe znaczenie historyczne zyskał pierwszy z nich, bo to właśnie EWG stała się główną instytucjonalną osią późniejszej integracji europejskiej.
Traktaty rzymskie były czymś więcej niż umową o obniżaniu ceł. Tworzyły strukturę, która miała stopniowo przekształcać relacje między państwami członkowskimi: od zwykłej współpracy gospodarczej w stronę wspólnego rynku, wspólnych reguł i instytucji zdolnych podejmować decyzje ponad poziomem czystej dyplomacji międzyrządowej.
Dlatego ich znaczenie jest podwójne. Z jednej strony były projektem gospodarczym. Z drugiej — uruchomiły mechanizm polityczny, którego skutki wykraczały daleko poza handel.
Po wojnie: integracja jako odpowiedź na europejską katastrofę
Aby zrozumieć Traktaty rzymskie, trzeba cofnąć się do pierwszych lat po II wojnie światowej.
Europa była zrujnowana materialnie, politycznie i moralnie. Dwa wielkie konflikty w ciągu jednego pokolenia pokazały, że dotychczasowy system rywalizujących mocarstw europejskich doprowadził kontynent do samozniszczenia.
W tej sytuacji pojawiła się idea, że trwały pokój nie może opierać się wyłącznie na deklaracjach dobrej woli. Powinien zostać zabezpieczony przez realne powiązanie interesów gospodarczych państw, zwłaszcza Francji i Niemiec.
Pierwszym krokiem była Europejska Wspólnota Węgla i Stali, powołana na mocy traktatu paryskiego z 1951 roku. Objęła ona wspólną kontrolą dwa sektory kluczowe dla prowadzenia wojny: produkcję węgla i stali.
Ten projekt był ograniczony sektorowo, ale ważny instytucjonalnie. Pokazał, że państwa mogą przekazać część kompetencji wspólnym organom, jeżeli uznają, że służy to ich długofalowemu interesowi.
W połowie lat 50. pojawiło się pytanie, czy ten model można rozszerzyć na całą gospodarkę.
Odpowiedzią stały się prace komitetu pod przewodnictwem Paula-Henriego Spaaka, belgijskiego polityka i jednego z głównych architektów integracji europejskiej. Raport Spaaka przygotował grunt pod negocjacje w sprawie wspólnego rynku oraz wspólnoty atomowej.
Traktaty rzymskie były więc drugim wielkim etapem integracji: od kontroli nad strategicznymi surowcami do budowy wspólnej przestrzeni gospodarczej.
EWG – wspólny rynek jako rdzeń nowego projektu
Najważniejszym celem Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą było stworzenie wspólnego rynku.
Artykuł 2 traktatu wskazywał, że zadaniem Wspólnoty jest, poprzez ustanowienie wspólnego rynku i stopniowe zbliżanie polityk gospodarczych państw członkowskich, wspieranie:
- harmonijnego rozwoju działalności gospodarczej,
- stałego i zrównoważonego wzrostu,
- większej stabilności,
- szybszego podnoszenia poziomu życia,
- ściślejszych relacji między państwami członkowskimi.
To ostatnie sformułowanie jest istotne. Traktat nie mówił wyłącznie o handlu. Gospodarka miała stać się narzędziem trwałego zbliżania państw.
Wspólny rynek miał być tworzony stopniowo, a jego podstawą stały się cztery swobody, które później weszły do kanonu integracji europejskiej:
- swobodny przepływ towarów,
- swobodny przepływ osób,
- swobodny przepływ usług,
- swobodny przepływ kapitału.
Nie wszystkie te swobody od razu działały w dojrzałej formie, którą kojarzymy z późniejszym jednolitym rynkiem. Traktat tworzył jednak kierunek i ramy prawne, które w następnych dekadach były konsekwentnie rozwijane.
To właśnie tu widać pierwszy ważny mechanizm integracyjny: traktat ustanawia cel, a instytucje i kolejne akty prawne stopniowo wypełniają go treścią.
Unia celna – pierwszy namacalny efekt
Jednym z najbardziej konkretnych elementów Traktatu EWG była budowa unii celnej.
Zakładała ona:
- stopniowe zniesienie ceł między państwami członkowskimi,
- usunięcie ograniczeń ilościowych w handlu wewnętrznym,
- ustanowienie wspólnej taryfy celnej wobec państw trzecich.
To rozwiązanie miało ogromne znaczenie. Państwa nie tylko otwierały swoje rynki wobec siebie nawzajem, ale zaczynały również wspólnie regulować zewnętrzną granicę handlową.
W praktyce oznaczało to ograniczenie pełnej samodzielności w polityce celnej. Jeżeli istnieje wspólna taryfa wobec świata zewnętrznego, pojedyncze państwo nie może już w pełni dowolnie kształtować swoich relacji handlowych na tym poziomie.
Unia celna została zrealizowana szybciej, niż pierwotnie zakładano — weszła w życie w 1968 roku, a więc dziesięć lat po rozpoczęciu funkcjonowania EWG.
Był to pierwszy wielki dowód, że integracja zapisana w Traktatach rzymskich nie pozostała tylko polityczną deklaracją. Zaczęła zmieniać codzienną rzeczywistość gospodarczą Europy Zachodniej.
Wspólne polityki: rolnictwo, transport, handel
Traktat EWG nie ograniczał się do stworzenia strefy wolnego handlu. Zakładał rozwijanie wspólnych polityk w obszarach uznanych za szczególnie ważne dla funkcjonowania rynku.
Artykuł 3 wskazywał m.in. na:
- wspólną politykę rolną,
- wspólną politykę transportową,
- wspólną politykę handlową wobec państw trzecich,
- system zapewniający niezakłóconą konkurencję na wspólnym rynku,
- koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich.
Najbardziej rozbudowana okazała się z czasem Wspólna Polityka Rolna. Rolnictwo było sektorem strategicznym: dotyczyło bezpieczeństwa żywnościowego, dochodów rolników, stabilności cen i ogromnej części budżetów domowych.
Włączenie tej dziedziny do wspólnej polityki pokazywało, że integracja będzie dotyczyć nie tylko przemysłu i handlu, ale także sektorów bardzo silnie związanych z krajową polityką społeczną i gospodarczą.
To ważny moment w historii europejskiego projektu. Państwa, które początkowo współpracowały w sprawie węgla i stali, zaczęły wspólnie ustalać zasady dotyczące rolnictwa, transportu, konkurencji i handlu zewnętrznego.
Integracja przestawała być pojedynczym porozumieniem sektorowym. Stawała się modelem organizowania coraz większych fragmentów gospodarki.
Instytucje, które miały wprawić projekt w ruch
Traktaty rzymskie nie tworzyły tylko wspólnych celów. Tworzyły również instytucje, które miały te cele realizować.
W przypadku EWG kluczowe były:
- Komisja,
- Rada,
- Zgromadzenie, później rozwinięte w Parlament Europejski,
- Trybunał Sprawiedliwości.
W oficjalnym ujęciu Parlamentu Europejskiego decyzje we Wspólnotach podejmowała Rada Ministrów na wniosek Komisji, natomiast Zgromadzenie było konsultowane i przedstawiało opinie. Trybunał Sprawiedliwości czuwał nad wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego.
Taki układ był istotny z dwóch powodów.
Po pierwsze, tworzył podział ról, który stanie się trwałą cechą późniejszych Wspólnot i Unii Europejskiej. Komisja miała inicjować i pilnować interesu wspólnotowego, Rada reprezentować państwa, Zgromadzenie pełnić funkcję przedstawicielską i kontrolną, a Trybunał rozstrzygać spory prawne.
Po drugie, był to system, który nie opierał się wyłącznie na klasycznych negocjacjach między rządami. Powstawała struktura instytucjonalna mająca własną dynamikę, własne procedury i własną zdolność do rozwijania przyjętych celów.
Właśnie tu kryje się jedna z największych zmian wprowadzonych przez Traktaty rzymskie. Państwa nie tylko zgodziły się współpracować. Zgodziły się także działać w ramach stałej architektury wspólnotowej.
Komisja i Rada – początek europejskiego dualizmu
Współczesna Unia Europejska często opisywana jest jako system napięcia między tym, co ponadnarodowe, a tym, co międzyrządowe.
Ten podział ma swoje głębokie korzenie właśnie w Traktatach rzymskich.
Rada reprezentowała rządy państw członkowskich. To w niej zasiadali ministrowie i to ona podejmowała najważniejsze decyzje legislacyjne.
Komisja miała natomiast działać nie jako delegatura poszczególnych państw, lecz jako organ broniący interesu całej Wspólnoty. Otrzymała ważną rolę w inicjowaniu propozycji i nadzorowaniu wykonywania traktatów.
Ten układ miał łagodzić obawy państw przed zbyt szybkim oddaniem kontroli, a jednocześnie zapobiegać sytuacji, w której każdy krok integracyjny zależy wyłącznie od jednomyślnej, doraźnej zgody rządów.
Z dzisiejszej perspektywy widać, że był to kompromis o dalekosiężnych skutkach. Późniejsza historia integracji europejskiej wielokrotnie będzie rozgrywać się między dwiema logikami:
- logiką państw członkowskich, które chcą zachować decydujący wpływ,
- logiką instytucji wspólnotowych, które dążą do spójniejszego i bardziej jednolitego działania całego systemu.
Traktaty rzymskie nie rozstrzygnęły tego sporu raz na zawsze. Ale wbudowały go w samą konstrukcję europejskiego projektu.
Zgromadzenie – skromny początek późniejszego Parlamentu
W 1957 roku demokratyczny komponent wspólnot europejskich był znacznie słabszy niż obecnie.
Traktaty rzymskie przewidywały istnienie Zgromadzenia Parlamentarnego, złożonego z delegowanych członków parlamentów narodowych. Nie było ono jeszcze bezpośrednio wybierane przez obywateli w wyborach powszechnych.
Zgromadzenie miało przede wszystkim funkcje konsultacyjne i kontrolne. Mogło wydawać opinie, debatować i sprawować pewien nadzór polityczny, ale nie było równorzędnym współustawodawcą w dzisiejszym sensie.
Jednocześnie już w Traktatach rzymskich znalazło się postanowienie o możliwości przeprowadzenia bezpośrednich wyborów. Zrealizowano je dopiero w 1979 roku.
To dobrze pokazuje sposób działania integracji europejskiej. Część rozwiązań nie była wdrażana natychmiast. Najpierw pojawiała się w traktatach jako kierunek, później była rozwijana instytucjonalnie i politycznie.
Parlament Europejski, który dziś współdecyduje o ogromnej części unijnego prawa, miał więc bardzo skromny początek. Ale zalążek jego późniejszego rozwoju pojawił się już w 1957 roku.
Trybunał Sprawiedliwości – strażnik prawa, który z czasem zyska ogromne znaczenie
Traktaty rzymskie przewidywały także Trybunał Sprawiedliwości, którego zadaniem było zapewnienie poszanowania prawa przy wykładni i stosowaniu traktatów.
W 1957 roku nie wszystkie konsekwencje tej instytucji były jeszcze oczywiste. Z perspektywy późniejszej historii wiemy jednak, że Trybunał odegrał ogromną rolę w rozwoju porządku prawnego Wspólnot.
W kolejnych latach jego orzecznictwo doprowadziło do ukształtowania dwóch fundamentalnych zasad:
- bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego,
- pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym.
Zasady te nie zostały wprost zapisane w Traktatach rzymskich w rozwiniętej formie, którą znamy dziś. Zostały jednak wyprowadzone przez Trybunał z logiki powstałego systemu prawnego.
To bardzo ważne dla oceny całego projektu. Traktaty tworzyły instytucje i cele, ale ich pełny ciężar ujawniał się stopniowo — również poprzez interpretację prawną.
Właśnie dlatego Traktaty rzymskie należy czytać nie tylko jako dokument z 1957 roku, lecz także jako początek procesów, które z czasem zaczęły budować osobny, coraz bardziej autonomiczny porządek prawny w Europie.
Euratom – drugi traktat, dziś mniej znany, wtedy bardzo istotny
Obok EWG podpisano również Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, czyli Euratom.
W połowie lat 50. energia jądrowa była postrzegana jako technologia przyszłości. Państwa Europy Zachodniej chciały rozwijać własny potencjał atomowy do celów pokojowych, uniezależniać się energetycznie i nadrabiać dystans technologiczny wobec Stanów Zjednoczonych oraz Związku Radzieckiego.
Euratom miał służyć m.in.:
- koordynacji badań nad pokojowym wykorzystaniem energii jądrowej,
- tworzeniu wspólnych standardów bezpieczeństwa,
- zapewnieniu dostępu do materiałów i paliw jądrowych,
- kontroli, aby materiały przeznaczone do celów cywilnych nie były wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem.
Choć Euratom nie odegrał tak centralnej roli w rozwoju integracji jak EWG, jest ważny z dwóch powodów.
Po pierwsze, pokazuje, że integracja europejska od początku dotyczyła nie tylko handlu, ale również strategicznych sektor