Spis treści
Traktat amsterdamski, podpisany 2 października 1997 roku w Amsterdamie, stanowił kolejny etap instytucjonalnej ewolucji Unii Europejskiej.
Nie był dokumentem tworzącym nowy porządek prawny od podstaw, lecz traktatem rewizyjnym, który modyfikował i uzupełniał postanowienia Traktatu z Maastricht z 1992 roku.
Dokument wszedł w życie 1 maja 1999 roku, wprowadzając zmiany mające na celu przygotowanie Unii do rozszerzenia oraz usprawnienie procesu decyzyjnego.
Kontekst powstania i cele Traktatu amsterdamskiego
W połowie lat 90. XX wieku Unia Europejska stanęła przed koniecznością instytucjonalnego przygotowania się do przyjęcia nowych państw członkowskich z Europy Środkowo-Wschodniej.
Traktat z Maastricht, choć przełomowy w ustanowieniu trzech filarów integracji, okazał się niewystarczający do zapewnienia efektywnego funkcjonowania rozszerzonej Unii.
W 1996 roku rozpoczęto Międzyrządową Konferencję, której zadaniem było wypracowanie nowego traktatu reformującego struktury UE.
Głównymi problemami wymagającymi rozwiązania były: przewlekły proces decyzyjny w Radzie, nadmierne stosowanie zasady jednomyślności oraz ograniczona demokratyczna kontrola decyzji podejmowanych na szczeblu unijnym.
Rozszerzenie Unii z 15 do potencjalnie ponad 25 państw członkowskich groziło paraliżem decyzyjnym, jeśli zasady funkcjonowania pozostałyby niezmienione.
Po wielu miesiącach negocjacji przywódcy państw członkowskich osiągnęli kompromis, którego wyrazem był Traktat amsterdamski.
Dokument zakładał usprawnienie podejmowania decyzji, wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego oraz rozszerzenie kompetencji UE na obszary dotychczas zastrzeżone dla państw narodowych.
Charakter Traktatu – rewizja, nie rewolucja
Traktat amsterdamski należy rozumieć jako dokument rewizyjny, który nie zastępował dotychczasowych traktatów, lecz je zmieniał i uzupełniał.
W przeciwieństwie do Traktatu z Maastricht, który wprowadził koncepcję trzech filarów i ustanowił Unię Europejską jako nową formę współpracy, Traktat amsterdamski modyfikował istniejące struktury, dostosowując je do nowych wyzwań.
Nie wprowadzał więc nowego porządku ustrojowego, lecz doskonalił mechanizmy władzy ustanowione wcześniej.
Jego celem było zwiększenie efektywności funkcjonowania instytucji unijnych oraz ich demokratycznej legitymacji bez radykalnej przebudowy całego systemu.
Traktat utrzymał strukturę trzech filarów, ale istotnie rozszerzył kompetencje pierwszego filaru – Wspólnoty Europejskiej – kosztem trzeciego filaru, dotyczącego współpracy w sprawach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.
Zmiana ta oznaczała przeniesienie szeregu kwestii z obszaru współpracy międzyrządowej do mechanizmów ponadnarodowych, co zwiększyło rolę instytucji unijnych w podejmowaniu decyzji.
Wzmocnienie Parlamentu Europejskiego
Jedną z najważniejszych zmian instytucjonalnych wprowadzonych przez Traktat amsterdamski było wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego.
Procedura współdecydowania została uproszczona poprzez likwidację trzeciego czytania, co skróciło i ułatwiło proces legislacyjny.
Jednocześnie zakres stosowania tej procedury został rozszerzony na nowe obszary polityki, co oznaczało, że Parlament mógł odtąd blokować większość propozycji legislacyjnych Komisji.
Parlament zyskał także prawo do zatwierdzania kandydata na stanowisko przewodniczącego Komisji Europejskiej, co wzmocniło demokratyczną kontrolę nad organem wykonawczym Unii.
Liczbę miejsc w Parlamencie ograniczono w przyszłości do 700, co miało zapobiec nadmiernemu rozrostowi instytucji po rozszerzeniu UE.
Te zmiany przekształciły Parlament z organu o charakterze konsultacyjnym w pełnoprawnego współdecydenta w procesie legislacyjnym, tworząc trójbiegunowy układ instytucjonalny oparty na Radzie, Komisji i Parlamencie.
Rozszerzenie głosowania większościowego
Traktat amsterdamski istotnie rozszerzył stosowanie głosowania kwalifikowaną większością w Radzie UE, odchodząc od zasady jednomyślności w wielu obszarach.
Zmiana ta miała na celu usprawnienie podejmowania decyzji i zapobieżenie sytuacjom, w których jedno państwo mogłoby zablokować działania całej Unii.
Głosowanie większościowe objęło nowe obszary, w tym kwestie związane z zatrudnieniem, bezpieczeństwem socjalnym oraz niektóre aspekty polityki migracyjnej i azylowej.
Oznaczało to, że państwa członkowskie nie mogły już pojedynczo wetować decyzji w tych dziedzinach, co stanowiło istotne ograniczenie ich suwerenności.
Rada Europejska otrzymała kompetencje do ustalania wspólnych strategii w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, co wzmocniło koordynację działań zewnętrznych Unii.
Zmiana składu tzw. trojki – odtąd stanowili ją minister spraw zagranicznych przewodniczącego Rady, Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB oraz przedstawiciel Komisji – miała na celu zwiększenie spójności polityki zagranicznej.
Włączenie dorobku Schengen do prawa UE
Kluczową zmianą wprowadzoną przez Traktat amsterdamski było włączenie acquis Schengen – dorobku prawnego układów z Schengen – do ram prawnych Unii Europejskiej.
Układ z Schengen z 1985 roku oraz Konwencja wykonawcza z 1990 roku zakładały stopniowe znoszenie kontroli na wspólnych granicach między państwami-sygnatariuszami.
Od 1 maja 1999 roku dorobek Schengen stał się integralną częścią prawa unijnego, a Rada UE przejęła kompetencje dotychczas sprawowane przez Komitet Wykonawczy Schengen.
Oznaczało to, że decyzje dotyczące kontroli granic, polityki wizowej, współpracy policyjnej i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych zostały przeniesione na poziom unijny.
Włączenie dorobku Schengen miało daleko idące konsekwencje dla suwerenności państw członkowskich w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego i polityki migracyjnej.
Decyzje te, dotychczas podejmowane autonomicznie przez poszczególne państwa, stały się przedmiotem wspólnej polityki unijnej, co ograniczyło narodową kontrolę nad granicami i przepływem osób.
Protokół w sprawie Schengen przewidywał, że nowi członkowie UE muszą akceptować acquis Schengen w całości jako warunek akcesji, co stanowiło kolejny element centralizacji kompetencji.
Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
Traktat amsterdamski wprowadził koncepcję obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (AFSJ) jako jeden z głównych celów Unii Europejskiej.
Celem było stworzenie przestrzeni, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, połączona z odpowiednimi środkami dotyczącymi kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania przestępczości.
Kwestie dotyczące polityki wizowej, azylowej, migracyjnej oraz swobodnego przepływu osób zostały przeniesione z trzeciego filaru (współpraca międzyrządowa) do pierwszego filaru (Wspólnota Europejska), co oznaczało ich komunitaryzację.
Trybunał Sprawiedliwości uzyskał kompetencje do rozpatrywania spraw związanych z tymi zagadnieniami, co wzmocniło sądową kontrolę nad polityką migracyjną i azylową.
Trzeci filar – przemianowany na „Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych” – zachował charakter międzyrządowy, ale jego zakres został zawężony.
Współpraca w tym obszarze nadal wymagała jednomyślności w Radzie, co ograniczało możliwości podejmowania decyzji większościowych.
Rozwój AFSJ oznaczał przesunięcie kompetencji z poziomu narodowego na unijny w obszarach dotychczas uznawanych za rdzeń suwerenności państwowej – bezpieczeństwa wewnętrznego, polityki karnej i kontroli granic.
Centralizacja i deficyt demokratyczny
Traktat amsterdamski, mimo deklarowanych celów zwiększenia demokratycznej legitymacji Unii, spotkał się z krytyką dotyczącą dalszego ograniczania jednomyślności i przesuwania decyzji na poziom ponadnarodowy.
Rozszerzenie głosowania większościowego w Radzie oznaczało, że państwa członkowskie traciły możliwość ochrony swoich interesów narodowych poprzez weto.
Zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego miało wprawdzie charakter demokratyzujący, ale nie eliminowało deficytu demokratycznego UE.
Proces decyzyjny stawał się coraz bardziej złożony, a oddalenie instytucji unijnych od obywateli – bardziej odczuwalne.
Brakło konsensusu co do dalszych reform instytucjonalnych, co uniemożliwiało radykalne zmiany traktatowe.
Włączenie dorobku Schengen i rozwój AFSJ oznaczały stopniowe przesuwanie decyzji z poziomu narodowego na unijny w obszarach wrażliwych dla suwerenności państw.
Państwa członkowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne poprzez przeniesienie regulacji pewnych kwestii na poziom wspólnotowy.
Komunitaryzacja polityki migracyjnej, azylowej i współpracy policyjnej stanowiła dalszy krok w kierunku centralizacji kompetencji.
Suwerenność państw członkowskich a Traktat amsterdamski
Traktat amsterdamski miał istotny wpływ na suwerenność państw członkowskich, szczególnie w obszarach spraw wewnętrznych i polityki migracyjnej.
Przeniesienie kwestii dotyczących kontroli granic, azylu i imigracji do pierwszego filaru oznaczało, że decyzje w tych dziedzinach podlegały mechanizmom ponadnarodowym, a nie wyłącznej kompetencji państw.
Państwa członkowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne, zastrzegając regulację pewnych praw i obowiązków na poziomie wspólnotowym.
Choć formalnie zachowały możliwość wystąpienia z Unii, w praktyce ich autonomia decyzyjna została znacząco ograniczona w obszarach objętych kompetencjami UE.
Rozszerzenie głosowania większościowego w Radzie oznaczało, że państwa mogły zostać przegłosowane w kwestiach dotychczas wymagających ich zgody.
Oznaczało to dalsze umniejszenie suwerenności za przyzwoleniem państw członkowskich na rzecz ponadnarodowej jurysdykcji.
Włączenie acquis Schengen nałożyło na państwa obowiązek akceptacji wspólnych zasad dotyczących kontroli granic zewnętrznych i polityki wizowej, co stanowiło kolejne ograniczenie ich autonomii w zarządzaniu przepływem osób.
Równowaga instytucjonalna UE po Traktacie amsterdamskim
Traktat amsterdamski istotnie zmienił równowagę instytucjonalną Unii Europejskiej, wzmacniając pozycję Parlamentu Europejskiego i modyfikując relacje między głównymi organami UE.
Uproszczenie i rozszerzenie procedury współdecydowania uczyniło z Parlamentu pełnoprawnego współdecydenta, tworząc trójbiegunowy układ oparty na Parlamencie, Radzie i Komisji.
Komisja Europejska zachowała swoją pozycję jako główny inicjator legislacji, ale jej propozycje podlegały teraz szerszej kontroli ze strony Parlamentu.
Rozszerzenie zakresu współdecydowania oznaczało, że Komisja musiała uwzględniać stanowisko Parlamentu w procesie legislacyjnym, co ograniczało jej autonomię.
Rada UE nadal pozostawała kluczowym organem decyzyjnym, ale rozszerzenie głosowania większościowego osłabiło możliwość blokowania decyzji przez pojedyncze państwa.
Rada Europejska zyskała nowe kompetencje, w tym możliwość ustalania wspólnych strategii, co wzmocniło jej rolę jako organu wyznaczającego kierunki integracji.
Wzmocnienie prerogatyw Trybunału Sprawiedliwości, który uzyskał kompetencje do rozpatrywania spraw związanych z AFSJ, zwiększyło sądową kontrolę nad działaniami instytucji unijnych i państw członkowskich.
Trybunał stał się gwarantem przestrzegania prawa unijnego w nowych obszarach objętych kompetencjami UE.
Cele Traktatu a jego praktyczne efekty
Traktat amsterdamski miał na celu usprawnienie procesu decyzyjnego i przygotowanie Unii do rozszerzenia, ale jego praktyczne efekty były niejednoznaczne.
Rozszerzenie głosowania większościowego rzeczywiście ułatwiło podejmowanie decyzji w niektórych obszarach, ale nie wyeliminowało problemów związanych z efektywnością procesu legislacyjnego.
Wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego zwiększyło demokratyczną legitymację Unii, ale jednocześnie oddalenie procesu decyzyjnego od obywateli pozostało istotnym problemem.
Rosnąca złożoność systemu decyzyjnego i niska przejrzystość mechanizmów legislacyjnych pogłębiały deficyt demokratyczny UE.
Włączenie dorobku Schengen i rozwój AFSJ stanowiły krok w kierunku większej integracji w obszarach dotychczas narodowych, ale równocześnie wzbudzały obawy o utratę kontroli nad bezpieczeństwem wewnętrznym.
Państwa członkowskie musiały pogodzić się z ograniczeniem swojej autonomii w polityce migracyjnej i kontroli granic.
Traktat nie rozwiązał wszystkich problemów instytucjonalnych Unii – nadal brakowało konsensusu co do dalszych reform, co prowadziło do konieczności negocjacji kolejnych traktatów rewizyjnych.
Miejsce Traktatu amsterdamskiego w ciągłości integracyjnej UE
Traktat amsterdamski stanowił ogniwo w ciągłości integracyjnej Unii Europejskiej, które łączyło Traktat z Maastricht z kolejnymi etapami reform – Traktatem nicejskim (2001) i Traktatem lizbońskim (2007).
Po wejściu w życie Traktatu amsterdamskiego w 1999 roku stało się jasne, że dalsze przygotowania do rozszerzenia wymagają dodatkowych zmian instytucjonalnych.
Traktat nicejski, podpisany 26 lutego 2001 roku, kontynuował reformy zapoczątkowane w Amsterdamie, koncentrując się na zagadnieniach takich jak liczebność Komisji, system głosowania w Radzie i skład instytucji po rozszerzeniu.
Nie rozwiązał jednak wszystkich problemów, co doprowadziło do kolejnych prób reform, w tym Konwentu Europejskiego (2002-2003) i negocjacji Traktatu konstytucyjnego.
Po odrzuceniu Traktatu konstytucyjnego w referendach we Francji i Holandii w 2005 roku, państwa członkowskie wynegocjowały Traktat lizboński, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku.
Traktat lizboński kontynuował i pogłębiał zmiany zapoczątkowane w Amsterdamie, w tym dalsze rozszerzenie procedury współdecydowania i wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego.
Traktat amsterdamski był więc etapem przejściowym w procesie instytucjonalnej ewolucji UE, która prowadziła do stopniowej centralizacji kompetencji i wzmocnienia mechanizmów ponadnarodowych.