17 września 2002 roku administracja George’a W. Busha opublikowała nową National Security Strategy of the United States of America.
Dokument powstał rok po zamachach z 11 września i w czasie, gdy Stany Zjednoczone prowadziły już wojnę w Afganistanie. Jego autorzy wychodzili z założenia, że wcześniejsze metody odstraszania nie wystarczą wobec przeciwnika, który może działać poprzez organizacje terrorystyczne albo próbować zdobyć broń masowego rażenia.
Największe znaczenie miał jeden element strategii:
Stany Zjednoczone zastrzegły sobie możliwość uderzenia zanim zagrożenie w pełni się zmaterializuje.
Administracja określała tę zasadę mianem preemption. W praktyce otwierała ona jednak znacznie szerszą debatę: jak bliskie i jak pewne musi być zagrożenie, aby państwo mogło rozpocząć wojnę, zanim samo zostanie zaatakowane?
11 września zmienia sposób myślenia
Podczas zimnej wojny amerykańska strategia była w dużej mierze oparta na odstraszaniu.
Zarówno USA, jak i Związek Radziecki posiadały potencjał pozwalający odpowiedzieć na atak nuklearny zniszczeniem przeciwnika. Perspektywa wzajemnej katastrofy miała ograniczać skłonność obu stron do rozpoczęcia bezpośredniej wojny.
Po zamachach z 11 września 2001 roku administracja Busha uznała, że ten model nie może być automatycznie stosowany wobec wszystkich nowych zagrożeń.
Organizacja terrorystyczna nie posiada terytorium, ludności i infrastruktury, których utrata działałaby odstraszająco w taki sam sposób jak wobec państwa.
Jeszcze poważniejszym problemem miało być połączenie terroryzmu, państw określanych jako „rogue states” oraz broni chemicznej, biologicznej lub nuklearnej.
Jeżeli przeciwnik może dokonać jednego ataku powodującego ogromne straty, czekanie na pierwszy ruch przestaje być według tej logiki bezpieczną strategią.
„Oś zła”
Nowe podejście zaczęło być widoczne jeszcze przed publikacją National Security Strategy.
29 stycznia 2002 roku, podczas orędzia o stanie państwa, George W. Bush wskazał Irak, Iran i Koreę Północną jako państwa tworzące – wraz ze swoimi powiązaniami terrorystycznymi – „axis of evil”.
Prezydent argumentował, że szczególne zagrożenie powstaje wtedy, gdy państwa wrogie Stanom Zjednoczonym próbują zdobywać broń masowego rażenia i mogą przekazać ją organizacjom terrorystycznym.
W tym samym przemówieniu Bush stwierdził, że USA nie będą biernie czekać, aż zagrożenia staną się bezpośrednie.
Ta logika kilka miesięcy później znalazła się w oficjalnej strategii państwa.
West Point – zapowiedź nowej doktryny
Kolejnym ważnym momentem było przemówienie Busha w akademii wojskowej West Point 1 czerwca 2002 roku.
Prezydent przekonywał tam, że odstraszanie działało wobec części przeciwników zimnowojennych, ale może być niewystarczające wobec terrorystów i państw gotowych podejmować znacznie większe ryzyko.
Najważniejsza była zasada:
jeżeli Stany Zjednoczone będą czekały, aż zagrożenie stanie się całkowicie widoczne i gotowe do działania, reakcja może nastąpić zbyt późno.
Była to polityczna zapowiedź strategii opublikowanej we wrześniu.
National Security Strategy 2002
Nowa strategia była znacznie szersza niż kwestia działań wyprzedzających.
Dokument mówił również o:
- walce z międzynarodowym terroryzmem,
- wzmacnianiu NATO i innych sojuszy,
- ograniczaniu proliferacji broni masowego rażenia,
- promowaniu demokracji i gospodarki wolnorynkowej,
- współpracy z innymi głównymi mocarstwami,
- przebudowie amerykańskich sił zbrojnych i instytucji bezpieczeństwa.
Największe kontrowersje wzbudził jednak rozdział dotyczący broni masowego rażenia.
Administracja argumentowała, że tradycyjne rozumienie bezpośredniego zagrożenia należy dostosować do nowych warunków.
W przypadku terrorystów lub państw rozwijających broń masowego rażenia pełna pewność co do miejsca i momentu przyszłego ataku może pojawić się dopiero wtedy, gdy na reakcję będzie już za późno.
USA mogą uderzyć pierwsze
National Security Strategy stwierdzała, że im większe potencjalne zagrożenie, tym większe może być ryzyko wynikające z bezczynności.
Jeżeli sytuacja tego wymaga, Stany Zjednoczone miały zachować możliwość działania wyprzedzającego nawet wtedy, gdy dokładny czas i miejsce przewidywanego ataku pozostają niepewne.
Dokument jednocześnie zaznaczał, że USA nie zamierzają używać siły wobec każdego pojawiającego się zagrożenia i że zasada preemption nie powinna być używana przez państwa jako pretekst do agresji.
Problem pozostawał jednak zasadniczy:
kto i na podstawie jakich informacji ma zdecydować, kiedy zagrożenie jest już wystarczająco poważne, aby rozpocząć działania wojenne?
Preemption a wojna prewencyjna
Te dwa pojęcia często są używane zamiennie, ale oznaczają coś innego.
Preemptive attack – uderzenie wyprzedzające następuje wtedy, gdy atak przeciwnika jest oceniany jako bezpośrednio nadchodzący. Przykładowo: wojska zostały zmobilizowane, przygotowania do uderzenia trwają, a zwłoka może uniemożliwić skuteczną obronę.
Preventive war – wojna prewencyjna dotyczy zagrożenia bardziej odległego. Przeciwnik nie musi być gotowy do ataku w danej chwili, ale może w przyszłości zdobyć potencjał, który znacząco zmieni równowagę sił.
Różnica jest istotna.
W pierwszym przypadku chodzi o uderzenie chwilę przed przeciwnikiem. W drugim – o rozpoczęcie wojny dlatego, że przeciwnik może stać się znacznie groźniejszy w przyszłości.
Strategia Busha formalnie posługiwała się pojęciem preemption. Jej krytycy zwracali jednak uwagę, że rozszerzenie definicji zagrożenia może w praktyce prowadzić do działań znacznie bliższych wojnie prewencyjnej.
Irak pojawia się w centrum
W tym samym czasie coraz większą uwagę administracja poświęcała Irakowi.
Saddam Husajn pozostawał u władzy po wojnie w Zatoce Perskiej z 1991 roku. Irak był objęty sankcjami ONZ i przez lata znajdował się w konflikcie z międzynarodowymi inspektorami zajmującymi się jego programami zbrojeniowymi.
Administracja Busha argumentowała w 2002 roku, że Irak nadal stanowi zagrożenie związane z bronią chemiczną, biologiczną oraz możliwością rozwijania programu nuklearnego.
Problem Iraku idealnie wpisywał się więc w logikę nowej strategii:
czy należy czekać na pełne potwierdzenie zagrożenia, jeśli potencjalną ceną błędu może być użycie broni masowego rażenia?
Kongres daje zgodę na użycie siły
16 października 2002 roku, niecały miesiąc po publikacji National Security Strategy, George W. Bush podpisał Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution.
Kongres upoważnił prezydenta do użycia sił zbrojnych przeciwko Irakowi, jeśli uzna to za konieczne dla ochrony bezpieczeństwa USA i egzekwowania odpowiednich rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ.
Nie oznaczało to jeszcze automatycznego rozpoczęcia wojny.
Przez kolejne miesiące trwały działania dyplomatyczne, spory w Radzie Bezpieczeństwa ONZ oraz inspekcje prowadzone w Iraku.
Jednocześnie wojska amerykańskie były przerzucane do regionu.
Marzec 2003
19 marca 2003 roku czasu waszyngtońskiego George W. Bush poinformował, że amerykańskie i koalicyjne siły rozpoczęły działania militarne przeciwko Irakowi.
Oficjalnie wskazywane cele obejmowały między innymi:
- rozbrojenie Iraku z broni masowego rażenia,
- zakończenie rządów Saddama Husajna,
- ograniczenie zagrożenia terrorystycznego,
- stworzenie warunków dla nowego systemu politycznego w Iraku.
Inwazja bardzo szybko doprowadziła do upadku reżimu Saddama.
Znacznie trudniejsze okazało się jednak pytanie, które bezpośrednio dotykało podstaw nowej strategii bezpieczeństwa.
Jak dobre były informacje, na podstawie których oceniano zagrożenie?
Brak deklarowanych arsenałów
Po zajęciu Iraku rozpoczęto szeroko zakrojone poszukiwania broni masowego rażenia.
Powołana do tego Iraq Survey Group uzyskała dostęp do dokumentów, dawnych pracowników programów zbrojeniowych, obiektów wojskowych oraz członków reżimu Saddama Husajna.
Wyniki śledztwa nie potwierdziły istnienia aktywnych zapasów broni chemicznej i biologicznej w skali, jaką zakładano przed wojną.
Raport Charlesa Duelfera pokazał bardziej złożony obraz: Irak posiadał historię programów WMD, a Saddam zamierzał w sprzyjających warunkach odbudowywać część zdolności po zniesieniu sankcji, ale kluczowe przedwojenne oceny dotyczące istniejących arsenałów okazały się błędne.
To właśnie ten fakt stał się jednym z najważniejszych argumentów w późniejszej dyskusji o doktrynie preemption.
Problem informacji
Strategia z 2002 roku zakładała, że USA mogą być zmuszone działać zanim zagrożenie stanie się całkowicie widoczne.
To oznaczało jednak większe uzależnienie od:
- danych wywiadowczych,
- prognoz dotyczących intencji przeciwnika,
- oceny jego przyszłych możliwości,
- interpretacji informacji niepełnych i niejednoznacznych.
Im wcześniej państwo chce działać, tym mniej faktów dotyczących przyszłego ataku może posiadać.
Powstaje więc paradoks.
Strategia mająca ograniczyć ryzyko zaskoczenia zwiększa znaczenie ryzyka błędnej oceny.
Preemption nie była jedyną częścią „doktryny Busha”
Określenie „Bush Doctrine” zaczęło obejmować z czasem kilka różnych elementów polityki administracji.
Należały do nich:
- prawo do działań wyprzedzających,
- zwalczanie państw wspierających organizacje terrorystyczne,
- utrzymywanie zdecydowanej przewagi militarnej USA,
- budowanie koalicji również poza tradycyjnymi strukturami sojuszniczymi,
- promowanie demokracji jako elementu strategii bezpieczeństwa.
National Security Strategy 2002 nie była więc tylko planem wojny.
Była próbą zdefiniowania miejsca Stanów Zjednoczonych w świecie po 11 września, w którym największego zagrożenia nie musiało już stanowić inne supermocarstwo.
Od DPG 1992 do NSS 2002
Między Defense Planning Guidance z 1992 roku a National Security Strategy z 2002 roku istnieją zauważalne podobieństwa, ale również zasadnicze różnice.
DPG powstawało bezpośrednio po rozpadzie ZSRR i koncentrowało się na utrzymaniu amerykańskiej przewagi oraz niedopuszczaniu do pojawienia się nowego równorzędnego konkurenta.
Dziesięć lat później problem wyglądał inaczej.
USA nadal posiadały ogromną przewagę militarną, ale zamachy z 11 września pokazały, że przeciwnik nie musi być supermocarstwem, aby wyrządzić wielkie szkody.
W NSS 2002 pytanie nie brzmiało już tylko:
„Jak nie dopuścić do powstania nowego rywala?”
Pojawiło się drugie:
„Jak długo można czekać z reakcją na zagrożenie, którego skutki mogą być katastrofalne?”
Odpowiedzią administracji Busha było rozszerzenie możliwości działania wyprzedzającego.
Wojna w Iraku stała się później najważniejszym i najbardziej kontrowersyjnym przypadkiem, przez który tę koncepcję oceniano.
Źródła i materiały
- The National Security Strategy of the United States of America, wrzesień 2002 – pełny tekst oficjalnej strategii bezpieczeństwa administracji George’a W. Busha.
White House Archives – pełny dokument - National Security Strategy 2002 – rozdział dotyczący broni masowego rażenia – część zawierająca założenia dotyczące działań wyprzedzających i rozszerzonego rozumienia zagrożenia.
White House Archives - George W. Bush, przemówienie w West Point, 1 czerwca 2002 – wystąpienie poprzedzające publikację NSS, w którym Bush przedstawiał argument dotyczący reagowania zanim zagrożenia w pełni się zmaterializują.
White House Archives – Selected Speeches - George W. Bush, State of the Union, 29 stycznia 2002 – przemówienie, w którym Irak, Iran i Korea Północna zostały przedstawione w kontekście „axis of evil” oraz zagrożenia związanego z bronią masowego rażenia.
White House Archives - Authorization for Use of Military Force Against Iraq Resolution of 2002, Public Law 107-243 – uchwała Kongresu podpisana 16 października 2002 roku, upoważniająca prezydenta do użycia sił zbrojnych przeciwko Irakowi na określonych w niej warunkach.
GovInfo – pełny tekst ustawy - George W. Bush, Address to the Nation on Military Operations in Iraq, 19 marca 2003 – przemówienie informujące o rozpoczęciu operacji wojskowych przeciwko Irakowi.
White House Archives - Comprehensive Report of the Special Advisor to the DCI on Iraq’s WMD – Duelfer Report – raport Iraq Survey Group dotyczący irackich programów broni masowego rażenia i wyników badań prowadzonych po inwazji.
GovInfo – Duelfer Report - Congressional Research Service – rozróżnienie preemptive i preventive war – opracowania CRS wyjaśniające różnicę między uderzeniem wobec bezpośrednio nadchodzącego ataku a wojną rozpoczynaną przeciwko bardziej odległemu zagrożeniu.
Congressional Research Service – PDF
