Władza w polityce zagranicznej nie zawsze działa przez urząd, podpis prezydenta albo decyzję Kongresu.
Czasem zaczyna się wcześniej — w środowiskach, które ustalają, jakie pytania warto zadawać, które konflikty są kluczowe, jakie rozwiązania uchodzą za poważne, a które pozostają poza głównym nurtem debaty.
Council on Foreign Relations, znany powszechnie jako CFR, jest jedną z najważniejszych takich instytucji w Stanach Zjednoczonych. To organizacja członkowska, think tank, wydawca magazynu Foreign Affairs i miejsce spotkań elit politycznych, eksperckich, biznesowych oraz medialnych zajmujących się polityką międzynarodową.
CFR nie jest częścią rządu USA. Nie uchwala prawa, nie wydaje rozkazów wojskowych i nie prowadzi formalnej polityki państwa. Jego wpływ działa inaczej: przez analizę, debatę, publikacje, dostęp, selekcję tematów i budowanie środowiska ludzi, którzy często poruszają się między think tankami, administracją, dyplomacją, mediami i wielkim biznesem.
Właśnie dlatego CFR od ponad stu lat budzi zainteresowanie, uznanie, ale też nieufność. Dla jednych jest jednym z najważniejszych centrów poważnej debaty o świecie. Dla innych — symbolem zamkniętego kręgu amerykańskich elit, które nie muszą rządzić bezpośrednio, aby wpływać na kierunek polityki.
Instytucja powstała po wojnie, która miała zmienić świat
Council on Foreign Relations został założony w 1921 roku, w cieniu I wojny światowej i po nieudanej próbie zbudowania trwałego amerykańskiego zaangażowania w nowy porządek międzynarodowy po konferencji pokojowej w Paryżu.
Źródeł CFR należy szukać w środowisku związanym z projektem The Inquiry — zespołem ekspertów i akademików przygotowujących analizy dla prezydenta Woodrowa Wilsona przed rozmowami pokojowymi po wojnie. Po zakończeniu konfliktu część ludzi przekonanych, że Stany Zjednoczone potrzebują stałego forum namysłu nad polityką zagraniczną, zaangażowała się w stworzenie nowej instytucji.
CFR miał być właśnie takim miejscem: „ciągłą konferencją” poświęconą sprawom międzynarodowym istotnym dla Stanów Zjednoczonych, łączącą ludzi państwa, finansów, przemysłu, nauki i dyplomacji.
Ta pierwotna formuła wiele mówi o instytucji. Od samego początku nie miała być masowym stowarzyszeniem ani platformą obywatelskiej polityki zagranicznej. Miała zbierać ludzi uznanych za kompetentnych, wpływowych i zdolnych do rozmowy o roli USA w świecie.
CFR narodził się więc nie jako zwykły klub dyskusyjny, ale jako środowisko mające pomagać amerykańskim elitom zrozumieć i współkształtować politykę międzynarodową.
Ameryka wchodzi do świata, CFR pomaga opisać kierunek
Początek XX wieku był momentem, w którym Stany Zjednoczone coraz wyraźniej wychodziły poza dawny izolacjonizm. Po I wojnie światowej nie stały się jeszcze takim mocarstwem politycznym, jakim będą po 1945 roku, ale ich potencjał gospodarczy, finansowy i militarny był już zbyt wielki, by mogły pozostać na marginesie spraw światowych.
CFR powstał dokładnie na styku tych procesów. Jego rozwój wiązał się z pytaniem, jak USA mają rozumieć własną rolę w Europie, Azji, gospodarce światowej i systemie sojuszy. Organizacja nie przejęła polityki zagranicznej państwa, ale stała się jednym z miejsc, gdzie tę politykę dyskutowano, oswajano i konceptualizowano.
To znaczenie rosło wraz z kolejnymi dekadami. W latach 20. CFR publikował i organizował dyskusje. W latach 30. analizował kryzys gospodarczy, europejski rewizjonizm i napięcia prowadzące do wojny. W czasie II wojny światowej jego pozycja stała się jeszcze bardziej konkretna.
War and Peace Studies – gdy think tank pracuje blisko państwa
Jednym z najważniejszych epizodów w historii CFR był projekt War and Peace Studies, rozpoczęty po wybuchu wojny w Europie.
Jego celem było przygotowywanie analiz dotyczących politycznych i gospodarczych skutków konfliktu, interesów Stanów Zjednoczonych oraz możliwego porządku po zakończeniu działań wojennych. Według materiałów samego CFR w ramach projektu odbyło się 361 spotkań, a do Departamentu Stanu przekazano 670 memorandów.
To ważny moment, bo pokazuje realny sposób działania instytucji wpływu. CFR nie był rządem, ale tworzył materiał intelektualny, który trafiał do organów państwa. Nie decydował samodzielnie o amerykańskiej strategii wojennej i powojennej, ale uczestniczył w środowisku przygotowującym część podstaw tej strategii.
Właśnie wokół takich momentów narasta legenda CFR jako miejsca wyjątkowo bliskiego władzy. W pewnym sensie jest ona uzasadniona: trudno uznać projekt dostarczający setki analiz Departamentowi Stanu za działalność marginalną.
Jednocześnie należy zachować proporcję. Bliskość procesu decyzyjnego nie oznacza automatycznie sterowania państwem. Oznacza jednak coś ważnego: CFR od dawna funkcjonuje nie na obrzeżach, lecz bardzo blisko głównego nurtu amerykańskiej refleksji strategicznej.
„Foreign Affairs” – magazyn, który współtworzy elitarną debatę
Rok po założeniu CFR, w 1922 roku, ukazał się pierwszy numer Foreign Affairs. Magazyn szybko stał się jednym z najważniejszych miejsc publikowania tekstów o polityce międzynarodowej, strategii, wojnie, dyplomacji i globalnym układzie sił.
Znaczenie Foreign Affairs nie polega wyłącznie na prestiżu. To pismo od dekad służy jako forum, na którym publikują politycy, dyplomaci, byli urzędnicy, naukowcy i autorzy próbujący nadać kierunek debacie o sprawach światowych.
Na jego łamach pojawiały się teksty, które później wchodziły do kanonu myślenia o polityce zagranicznej. To właśnie w Foreign Affairs opublikowano w 1947 roku słynny tekst George’a F. Kennana pod pseudonimem „X”, rozwijający koncepcję powstrzymywania Związku Radzieckiego. Później publikowali tam m.in. Henry Kissinger, Samuel Huntington, Francis Fukuyama oraz wielu innych autorów wpływających na sposób rozumienia świata przez amerykańskie elity.
Magazyn nie jest dokumentem rządowym. Jego teksty nie stają się automatycznie oficjalną polityką USA. Ale Foreign Affairs odgrywa rolę miejsca, w którym idee mogą zostać przedstawione elitarnemu odbiorcy, przetestowane i wprowadzone do szerszego obiegu.
W tym sensie CFR posiada coś więcej niż think tank. Posiada własną, prestiżową platformę kształtowania debaty.
Organizacja członkowska, nie tylko ośrodek badawczy
CFR różni się od wielu think tanków tym, że jest przede wszystkim organizacją członkowską. Oficjalne materiały z 2025 roku wskazują, że liczba członków wynosiła 5397. Wśród nich znajdują się byli i obecni urzędnicy państwowi, eksperci, przedsiębiorcy, prawnicy, dziennikarze, przedstawiciele organizacji pozarządowych i ludzie akademii.
Członkostwo nie ma charakteru otwartego. Kandydat musi spełniać określone kryteria, złożyć aplikację, zostać nominowany przez obecnego członka CFR i uzyskać poparcie kilku kolejnych osób. Nowych członków wybiera rada dyrektorów.
Istnieją dwa główne typy członkostwa indywidualnego:
- life membership — dla osób powyżej 36. roku życia,
- term membership — pięcioletni program dla osób w wieku 30–36 lat, mający rozwijać przyszłe pokolenie liderów polityki zagranicznej.
Ten model ma istotne znaczenie. CFR nie jest tylko miejscem, gdzie eksperci publikują analizy. Jest miejscem, gdzie tworzy się społeczność dostępu — sieć ludzi, którzy spotykają się na wydarzeniach, uczestniczą w zamkniętych rozmowach, słuchają światowych przywódców, urzędników, wojskowych i prezesów firm, a następnie wracają do własnych instytucji z nowymi kontaktami i perspektywą.
Oficjalny raport CFR z 2025 roku mówi o niemal tysiącu wydarzeń rocznie, sympozjach, spotkaniach typu town hall, panelach eksperckich i forach prezesów organizowanych wyłącznie dla członków.
To nie jest marginalny salon dyskusyjny. To stale działająca infrastruktura spotkań dla części amerykańskiej klasy wpływu.
CFR jako miejsce obiegu elit
Wokół CFR od dekad powraca jeden motyw: rotacja ludzi między instytucją a światem realnej polityki. Członkowie CFR, autorzy Foreign Affairs, byli stypendyści i eksperci tej organizacji często pojawiali się później w administracjach prezydenckich, Departamencie Stanu, Departamencie Obrony, środowiskach doradczych i dyplomacji.
To zjawisko nie jest przypadkowe. Waszyngtoński system polityki zagranicznej funkcjonuje w dużej mierze poprzez przepływ ludzi między:
- rządem,
- think tankami,
- uniwersytetami,
- firmami doradczymi,
- mediami,
- korporacjami działającymi globalnie.
CFR jest jednym z miejsc, które ten przepływ organizują i stabilizują. Nie jest jedynym. Podobną rolę pełnią Brookings, Atlantic Council, Carnegie, RAND czy CSIS. Ale CFR ma szczególne znaczenie ze względu na wiek, prestiż, członkowski charakter i własne medium o wyjątkowej pozycji.
Krytycy mówią w tym kontekście o zamkniętym kręgu elit. Zwolennicy odpowiedzą, że złożona polityka zagraniczna wymaga doświadczenia, wiedzy i forum poważnej rozmowy. Obie te uwagi mają część racji.
Problem nie polega na tym, że istnieje instytucja gromadząca ekspertów i decydentów. Problem pojawia się wtedy, gdy rozmowa o kierunku polityki świata zbyt długo toczy się w środowiskach niedostępnych dla szerszej opinii publicznej.
Korzenie w elicie Wschodniego Wybrzeża
CFR wyrósł ze świata amerykańskich elit finansowych, prawniczych i dyplomatycznych skupionych wokół Nowego Jorku. Jego siedziba przy 58 East 68th Street na Manhattanie stała się symbolicznym adresem środowiska zajmującego się polityką zagraniczną w sposób równocześnie ekspercki i towarzyski.
W pierwszych dekadach organizacja była znacznie bardziej zamknięta niż dziś. Dominowali w niej mężczyźni wywodzący się z establishmentu, związani z bankowością, prawem, dyplomacją, uczelniami Ivy League i wielkim biznesem. Z czasem CFR zaczął poszerzać członkostwo, wprowadzać więcej kobiet, osób z różnych regionów USA i przedstawicieli nowych sektorów. Sam w swoich materiałach mocno podkreśla dziś znaczenie różnorodności.
To jednak nie zmienia historycznego faktu: CFR ukształtował się jako instytucja elitarna i do dziś zachowuje taki charakter. Nie jest masowy. Nie zabiega o szerokie członkostwo obywatelskie. Jego wartość polega właśnie na selekcji.
W zależności od perspektywy można to uznać za atut albo źródło problemu.
Nieformalna siła spotkań
Jednym z najważniejszych elementów działalności CFR są spotkania z politykami, dyplomatami, urzędnikami, prezesami firm, dowódcami wojskowymi i ekspertami. Część z nich jest transmitowana i dostępna publicznie. Część odbywa się w formule bardziej zamkniętej.
W takich miejscach nie uchwala się ustaw. Ale można:
- przetestować reakcję elit na nowe pomysły,
- zbudować nieformalny konsensus,
- wprowadzić temat do głównego nurtu dyskusji,
- połączyć ludzi z administracji, biznesu i świata idei,
- oswoić kierunki polityczne, które później pojawiają się w oficjalnych dokumentach.
To rodzaj wpływu trudny do zmierzenia, ale nie należy go lekceważyć. Polityka nie składa się wyłącznie z decyzji końcowych. Składa się także z tego, jakie scenariusze wcześniej uznaje się za rozsądne.
CFR ma dużą zdolność uczestniczenia właśnie w tej wcześniejszej fazie.
Think tank, który nie zajmuje stanowisk — ale kształtuje debatę
CFR podkreśla, że nie zajmuje instytucjonalnych stanowisk politycznych. Publikowane raporty, artykuły i analizy przedstawiają poglądy ich autorów, nie zaś jednolite stanowisko całej organizacji.
To istotna zasada. Odróżnia CFR od organizacji lobbingowych czy ugrupowań politycznych. Jednocześnie nie oznacza, że instytucja jest neutralna w sensie braku wpływu.
Można nie przyjmować oficjalnych uchwał, a mimo to:
- decydować, którym tematom daje się prestiżową platformę,
- wybierać ekspertów i moderatorów,
- organizować cykle debat wokół określonych problemów,
- publikować teksty, które ustalają język sporu,
- tworzyć społeczność ludzi o podobnym poziomie dostępu do polityki i mediów.
Brak formalnego stanowiska nie oznacza więc braku znaczenia. Oznacza raczej, że wpływ działa przez środowisko, nie przez rezolucję.
Finansowanie: niezależność, darczyńcy i wielkie pieniądze
CFR publikuje informacje dotyczące finansowania i deklaruje, że posiada polityki mające chronić niezależność intelektualną. Organizacja podkreśla, że darczyńcy nie mogą kierować wynikami badań ani wydarzeń, a korporacje nie finansują pojedynczych projektów badawczych.
Jednocześnie skala finansowania jest bardzo duża. W roku fiskalnym 2025:
- Annual Fund zebrał rekordowe 11,1 mln dolarów,
- dodatkowe nieograniczone darowizny od