Agenda 21 jako dokument operacyjny

285

Agenda 21 nie była traktatem, który automatycznie zmieniał prawo państw.

Nie była też jedynie ogólną deklaracją troski o planetę, jakich wiele przyjmuje się na międzynarodowych konferencjach.

Jej rzeczywiste znaczenie leży pomiędzy tymi dwoma skrajnościami.

Agenda 21 była niewiążącym prawnie, ale bardzo rozbudowanym programem działania, zaprojektowanym tak, aby wpływać na polityki publiczne na poziomie globalnym, krajowym i lokalnym. Nie narzucała obowiązków wprost jak konwencja międzynarodowa, lecz wskazywała cele, podmioty, obszary interwencji, sposoby wdrażania, rolę instytucji, finansowanie, edukację, monitoring i udział różnych grup społecznych.

To właśnie dlatego warto patrzeć na nią jako na dokument operacyjny.

Nie w sensie tajnego rozkazu. W sensie programu, który nie tylko opisuje problemy, lecz również rozpisuje, kto, gdzie i w jaki sposób powinien zacząć działać.

Przyjęta podczas Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 roku Agenda 21 stała się jednym z najważniejszych dokumentów w historii globalnej polityki zrównoważonego rozwoju. Wprowadziła środowisko do głównego nurtu planowania gospodarczego, społecznego i administracyjnego. Jednocześnie pomogła rozwinąć model, w którym cele uzgadniane na szczeblu międzynarodowym są następnie przenoszone w dół — do państw, regionów, miast, samorządów, szkół, organizacji pozarządowych i biznesu.

Wokół Agendy 21 przez lata narosło wiele mitów. Jedni przedstawiali ją jako niegroźną broszurę ONZ, bez większego znaczenia. Inni jako ukryty plan przejęcia kontroli nad własnością, przestrzenią miejską i stylem życia.

Obie te opowieści są zbyt proste.

Agenda 21 nie była prawem światowym. Ale była planem programowania polityki zrównoważonego rozwoju na niespotykaną wcześniej skalę.

Dokument z Rio, który miał działać dalej

Agenda 21 została przyjęta na Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Środowiska i Rozwoju, która odbyła się w Rio de Janeiro w dniach 3–14 czerwca 1992 roku.

Podczas tego samego szczytu przyjęto również:

• Deklarację z Rio w sprawie Środowiska i Rozwoju,
• zasady dotyczące zrównoważonego zarządzania lasami,
• otwarto do podpisu Ramową konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu,
• otwarto do podpisu Konwencję o różnorodności biologicznej.

Sama Agenda 21 została opisana przez ONZ jako „kompleksowy plan działania”, który miał być realizowany globalnie, narodowo i lokalnie przez organizacje systemu Narodów Zjednoczonych, rządy oraz tzw. Major Groups, czyli główne grupy społeczne i instytucjonalne.

Już to jedno zdanie pokazuje, że nie był to dokument ograniczony do dyplomatycznej deklaracji. Agenda 21 od początku została pomyślana jako rama dla dalszego wdrażania.

Nie mówiła wyłącznie: „środowisko jest ważne”. Mówiła również:

• jakie obszary życia należy przekształcać,
• jakie instytucje powinny być zaangażowane,
• jakie cele należy osiągać,
• jakie mechanizmy finansowe, edukacyjne i administracyjne są potrzebne,
• jak rozwijać działania na poziomie lokalnym.

W tym sensie Agenda 21 była jednocześnie diagnozą, katalogiem priorytetów i instrukcją organizowania procesu.

Dlaczego „Agenda 21”?

Nazwa dokumentu nie była przypadkowa.

Słowo agenda oznacza plan działania, zestaw spraw do realizacji, porządek prac. Liczba 21 odnosiła się do XXI wieku. Dokument miał być programem przygotowującym świat do nowego stulecia, w którym rozwój gospodarczy, ubóstwo, urbanizacja, konsumpcja, zasoby naturalne i ochrona środowiska miały być traktowane jako części jednego problemu.

To ważne, bo Agenda 21 nie była dokumentem doraźnym. Nie odpowiadała na jedną katastrofę, jedną wojnę ani jeden kryzys gospodarczy. Miała tworzyć długofalową mapę zmiany.

Jej ambicją było przesunięcie sposobu myślenia:

• od ochrony przyrody jako odrębnej dziedziny,
• do zrównoważonego rozwoju jako zasady mającej wpływać na całe państwo, gospodarkę i społeczeństwo.

Ta zmiana okazała się trwała. Dzisiejsze strategie klimatyczne, polityki miejskie, programy środowiskowe, dyskusje o odpowiedzialnej konsumpcji i cele Agendy 2030 nie wzięły się znikąd. W dużej mierze wyrastają z wcześniejszej logiki, którą Agenda 21 pomogła uporządkować i umiędzynarodowić.

Cztery części, czterdzieści rozdziałów, jedna logika

Agenda 21 jest obszernym dokumentem. Składa się z 40 rozdziałów podzielonych na cztery główne części.

1. Wymiary społeczne i gospodarcze

Pierwsza część dotyczy m.in.:

• walki z ubóstwem,
• zmiany wzorców konsumpcji,
• dynamiki demograficznej,
• ochrony zdrowia,
• zrównoważonych osiedli ludzkich,
• włączania środowiska i rozwoju do procesów decyzyjnych.

Już tu widać, że Agenda 21 nie była dokumentem wyłącznie „przyrodniczym”. Od początku łączyła ochronę środowiska z gospodarką, zdrowiem, miastami i społeczną organizacją rozwoju.

2. Ochrona i zarządzanie zasobami

Druga część obejmuje kwestie bardziej klasycznie kojarzone z ekologią:

• ochronę atmosfery,
• planowanie i zarządzanie gruntami,
• walkę z wylesianiem,
• ochronę różnorodności biologicznej,
• zarządzanie biotechnologią,
• ochronę oceanów,
• zasoby wodne,
• rolnictwo,
• odpady niebezpieczne,
• odpady stałe i ścieki.

To bardzo szeroki katalog. Obejmuje niemal wszystkie kluczowe dziedziny materialnego funkcjonowania społeczeństw: ziemię, wodę, żywność, energię, przemysł i miasta.

3. Wzmacnianie roli grup społecznych

Trzecia część dotyczy udziału grup określanych jako Major Groups. Dokument wymienia m.in.:

• kobiety,
• dzieci i młodzież,
• ludność rdzenną,
• organizacje pozarządowe,
• władze lokalne,
• pracowników i związki zawodowe,
• biznes i przemysł,
• naukowców i środowiska techniczne,
• rolników.

Ta część jest szczególnie ważna dla zrozumienia operacyjnego charakteru dokumentu. Agenda 21 nie ogranicza się do zaleceń wobec rządów. Buduje model uczestnictwa wielu podmiotów, które mają współrealizować cele zrównoważonego rozwoju.

Z dzisiejszej perspektywy to jeden z fundamentów późniejszego języka governance, czyli zarządzania przez sieci podmiotów publicznych, prywatnych i społecznych.

4. Środki wdrażania

Czwarta część pokazuje najdobitniej, że Agenda 21 została pomyślana jako program praktyczny. Dotyczy bowiem:

• finansowania,
• transferu technologii,
• nauki,
• edukacji i świadomości społecznej,
• budowania potencjału instytucjonalnego,
• międzynarodowych rozwiązań prawnych,
• informacji dla procesu decyzyjnego,
• ustaleń instytucjonalnych na poziomie międzynarodowym.

Dokument nie poprzestaje więc na celach. Zajmuje się również tym, jak te cele mają być możliwe do wdrażania.

To właśnie nadaje mu charakter operacyjny.

Język działania: cele, aktywności, środki realizacji

Jedną z najbardziej charakterystycznych cech Agendy 21 jest jej konstrukcja.

W wielu rozdziałach dokument powtarza podobny schemat:

• basis for action — uzasadnienie działania,
• objectives — cele,
• activities — zalecane działania,
• means of implementation — środki wdrażania.

Nie jest to styl manifestu. To styl planu programowego.

Agenda 21 nie mówi tylko, że coś jest problemem. Rozpisuje, jakie obszary należy objąć działaniami, jakie instytucje mają być zaangażowane, jakie kompetencje rozwijać i jakie narzędzia uruchamiać.

Przykładowo, w rozdziałach dotyczących miast, zdrowia, rolnictwa, zarządzania wodą czy lokalnych władz pojawiają się bardzo konkretne postulaty:

• tworzenia strategii,
• budowania zdolności administracyjnych,
• prowadzenia konsultacji społecznych,
• rozwijania sieci informacyjnych,
• wzmacniania roli organizacji pozarządowych,
• przygotowywania lokalnych planów działania.

To dlatego Agenda 21 nie powinna być traktowana wyłącznie jako zbiór abstrakcyjnych haseł. Jej język ma prowadzić od diagnozy do wdrażania.

Niewiążąca prawnie, ale nieobojętna politycznie

Jedna z najczęstszych pomyłek w dyskusji o Agendzie 21 polega na mieszaniu dwóch spraw:

• braku prawnej wiążącości,
• braku wpływu.

Agenda 21 nie była traktatem międzynarodowym. Nie wymagała ratyfikacji w takim trybie jak konwencje. Nie tworzyła automatycznie sankcji wobec państw, które jej nie wdrażały.

Ale z tego nie wynika, że była bez znaczenia.

W systemie międzynarodowym istnieje wiele dokumentów, które nie są prawnie wiążące, lecz wpływają na:

• język strategii państwowych,
• programy organizacji międzynarodowych,
• priorytety finansowania,
• plany samorządowe,
• działania organizacji pozarządowych,
• ocenę tego, co uznaje się za „nowoczesną” politykę publiczną.

Agenda 21 należała właśnie do takich dokumentów. Jej siła polegała nie na przymusie prawnym, lecz na instytucjonalnym promieniowaniu.

Przyjęły ją rządy. Odwoływały się do niej instytucje ONZ. Tworzono mechanizmy monitorowania. Organizowano przeglądy postępów. Rozwijano lokalne i krajowe strategie. Wokół dokumentu powstała infrastruktura konferencji, raportów, szkoleń i programów wdrożeniowych.

To dokładnie ten typ wpływu, który łatwo zlekceważyć, jeśli szuka się wyłącznie ustaw i kar. A przecież wiele dużych zmian zaczyna się wcześniej — od języka, standardów, zaleceń i wzorców dobrych praktyk.

Komisja ds. Zrównoważonego Rozwoju – kto miał pilnować ciągu dalszego

Po zakończeniu Szczytu Ziemi nie pozostawiono Agendy 21 samej sobie.

W grudniu 1992 roku utworzono Commission on Sustainable Development, czyli Komisję ds. Zrównoważonego Rozwoju. Jej zadaniem było zapewnienie skutecznego dalszego ciągu procesu rozpoczętego w Rio oraz monitorowanie wdrażania Agendy 21 i innych ustaleń szczytu na poziomie lokalnym, krajowym, regionalnym i międzynarodowym.

To bardzo ważny szczegół.

Gdyby Agenda 21 była wyłącznie zbiorem dobrych życzeń, nie potrzebowałaby osobnej komisji monitorującej jej realizację.

Powołanie CSD pokazuje, że w zamyśle ONZ miał to być proces wieloletni, regularnie oceniany i rozwijany. W 1997 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ dokonało pięcioletniego przeglądu postępów po Rio. W przyjętym dokumencie wskazano, że realizacja Agendy 21 była nierówna, a odpowiedzialność za osiąganie jej celów spoczywa przede wszystkim na rządach krajowych.

W 2002 roku podczas Szczytu w Johannesburgu potwierdzono zobowiązanie do pełniejszego wdrażania Agendy 21 i powiązano ją z dalszym rozwojem międzynarodowej polityki zrównoważonego rozwoju.

To nie był martwy dokument po konferencji w Rio. To był punkt wyjścia dla kolejnych etapów globalnej agendy rozwojowo-środowiskowej.

Rozdział 28 – samorządy jako teren wdrożenia

Najbardziej znanym i najczęściej dyskutowanym fragmentem Agendy 21 jest rozdział 28, poświęcony władzom lokalnym.

Dokument stwierdza, że wiele problemów i rozwiązań związanych z Agendą 21 ma swoje źródła na poziomie lokalnym, dlatego udział samorządów ma kluczowe znaczenie dla realizacji jej celów.

Wśród proponowanych celów znalazło się założenie, że do 1996 roku większość władz lokalnych w poszczególnych krajach powinna rozpocząć proces konsultacyjny ze swoimi społecznościami i osiągnąć porozumienie w sprawie lokalnej Agendy 21.

To jeden z najbardziej wyrazistych dowodów operacyjnego charakteru dokumentu.

Agenda 21 nie zatrzymuje się na poziomie rządów centralnych i konferencji międzynarodowych. Schodzi niżej:

• do miast,
• gmin,
• regionów,
• lokalnych planów,
• konsultacji społecznych,
• partnerstw między administracją, mieszkańcami i organizacjami.

Tak powstał ruch Local Agenda 21. W różnych państwach przybierał odmienne formy, ale jego wspólna logika była czytelna: globalny dokument miał zostać przełożony na lokalne strategie zrównoważonego rozwoju.

W praktyce mogło to oznaczać działania dotyczące:

• planowania przestrzennego,
• transportu,
• odpadów,
• zieleni miejskiej,
• edukacji ekologicznej,
• partycypacji mieszkańców,
• lokalnych programów środowiskowych.

Wbrew skrajnym interpretacjom, Agenda 21 sama nie nakazywała konkretnym gminom burzyć osiedli, odbierać ziemi ani wprowadzać jednego modelu urbanistyki. Ale równie błędne byłoby twierdzenie, że nie zakładała lokalnego przenoszenia globalnych celów na praktykę administracyjną.

Major Groups – dokument nie tylko dla rządów

Agenda 21 w szczególny sposób poszerzyła katalog aktorów uczestniczących w międzynarodowej polityce rozwoju.

Obok państw i organizacji ONZ wskazała również grupy, które powinny być aktywnymi uczestnikami realizacji jej celów. Były to m.in. organizacje pozarządowe, władze lokalne, biznes, naukowcy, związki zawodowe, kobiety, młodzież, rolnicy i społeczności rdzenne.

To miało dwa skutki.

Po pierwsze, wzmacniało udział społeczeństwa obywatelskiego w debacie środowiskowej. Z perspektywy zwolenników Agendy 21 był to krok w stronę większego zaangażowania społecznego i bardziej wielostronnego zarządzania problemami globalnymi.

Po drugie, tworzyło mo